宋庆迎
【内容提要】在刑事案件诉讼过程中，涉案款物的处理是一重要环节，正确处理涉案款物是案件质量的根本保证。检察环节的涉案款物根据在案件诉讼过程中的作用可以简单分为案值内涉案款物和案值外涉案款物两种。目前关于涉案款物处理的具体性规定较少，司法实践中对涉案款物的处理尤其是案值外涉案款物的处理存在一些不统一不规范的问题，为本单位经济利益而办案的情况还时有存在，影响到涉案款物处理的公正合理。为规范公正地处理涉案款物，应当采取一定的改革措施：加大财政保障力度，保证检察机关的办案经费需要；赋予检察机关一定的行政处罚权，以提高涉案款物处理的成本和效率；进一步规范和完善对涉案款物流向处理的法律手续。
【关键词】涉案款物 处理
一、问题的提出
本文所指涉案款物，是特指检察机关在办案过程中扣押、冻结、收缴的与案件有关的各种款项和财物。检察机关在办理职务犯罪、刑事案件等案件过程中，往往要涉及到大量的涉案款物的处理。正确处理涉案款物是案件质量的根本保证，对于打击犯罪，提高办案的社会效果和法律效果具有重要的现实意义。本文拟以检察机关职务犯罪侦查案件涉案款物的终局（流向）处理为重点，分析涉案款物处理的现状、存在的问题，并试图提出几点优化措施。
依笔者本人的看法，检察机关办案中涉及的涉案款物，从其在案件办理中的作用，可以简单分为两类：案值内涉案款物和案值外涉案款物。案值内涉案款物，是指检察机关经过立案侦查、提起公诉，并经人民法院最终认定的贪污贿赂等犯罪数额所指向的涉案款物，主要包括赃款赃物及其孳息。案值外涉案款物，是指检察机关在尚未进入刑事立案程序的初查等环节扣押追缴的涉案款物以及虽然进入刑事立案程序，但属于最终认定犯罪数额之外的违法违纪所得等涉案款物，主要是指办案部门通常所指的非法所得，但笔者认为由于涉及涉案款物的定性等复杂问题，非法所得的提法并不准确，也不能涵盖案值外涉案款物外延所及。
涉案款物处理是经济犯罪案件诉讼环节的重要一环，是否得到正确处理，直接影响到当事人的贴身利益和执法的社会效果。涉案款物处理的基本要求和目标可以简单表述为：依法处理，去向明确。目前，对于涉案款物去向的处理，有关涉案款物处理的法律、法规规定得比较原则，缺乏明确具体统一的可操作性的规定。当前规范涉案款物处理的规定散见于刑法、刑诉法以及有关财政法规等法律法规之中，但总的来说，规定得不够全面具体，在司法实践中缺乏可操作性，致使基层办案人员在处理涉案款物，尤其是案值以外的涉案款物的时候，往往无所适从，处理方式各种各样，存在着很大的随意性。个别地方甚至用违法违纪手段来处理违法违纪所得。这种现象的出现，一定程度上影响到检察机关的执法形象和社会公信力，与当前全国政法机关正在进行的“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动①的要求不相适应，应当引起足够的重视。
二、检察环节涉案款物处理的法律依据及处理现状
（一）涉案款物处理的现有法律依据。（1）刑事法律。《中华人民共和国刑法》（以下称刑法）和《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下称刑诉法）都有专门的条文规范刑事案件中涉案款物的处理。刑法第六十四条规定：犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔。对被害人的合法财产，应当及时返还①；违禁品和供犯罪所用的本人财物，应当依法予以没收。现行刑诉法第一百一十四条至第一百一十八条对刑事侦查中扣押和处理涉案款物作了原则性规定②。（2）最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》（以下称规则）③和《人民检察院扣押、冻结款管理规定》（以下称规定）④对办案中扣押、冻结涉案款物作了较为明确具体的规定，但该规定主要是针对案值内涉案款物的处理，对司法实践中经常涉及的案值外涉案款物的处理上，有很大的局限性。（3）财政部1986年颁布的《罚没款物和追回赃款赃物管理办法》（以下称办法）⑤。该办法虽然现行有效，但由于制定于20年前，很多规定已不适应当前司法实践，且该办法第四条明确规定，违反财经纪律的处罚，不适用本办法。
（二）对于案值内涉案款物的处理。对于案值内涉案款物的处理，司法实践中主要是依据刑法、刑诉法、规则、规定等法律规定来处理。由于这类涉案款物表现为直接的犯罪数额或犯罪所得，处理原则和具体处理要求在上述法律法规中规定的比较具体。侦查过程中，检察机关需要严格按照最高人民检察院《规定》，依法履行扣押冻结手续，在案件判决生效后，按照判决书的要求由检察机关或人民法院采取相应的处理措施，上缴国库或返还受害单位、受害人。需要指出的是，97年现行刑事诉讼法实施后，侦查机关只能冻结犯罪嫌疑人的涉案款项，而没有扣划被冻结款项的权利。因此对于检察机关职务犯罪侦查部门在侦查过程中冻结的涉案款物，只有在人民法院判决生效后，才能根据判决情况处理，判决上缴国库的，由人民法院或人民检察院上缴国库，判决返还被害人或原单位的，依法予以返还。
当前在涉案款物处理的司法实践中，有一种现象值得注意，即过分强调没收和追缴款物上缴国库，不注意充分保护被害人和发案单位的合法的财产性权益，对一些本该及时返回或法律法规没有做出明确规定如何处理的涉案扣押、冻结财物，一律做出没收上缴国库的处理。这里以侵占、贪污罪为例，实践中，对于追缴、扣押的犯罪嫌疑人侵占、贪污的国有集体财物，绝大多数案件最终处理结果都是予以没收上缴国库。笔者认为，这种处理方式并不完全符合刑法等法律的立法本意。以国有企业来说，国有企业的财产虽然属于国家所有，但在所有权与经营权普遍分离的今天，作为犯罪分子贪污犯罪对象的虽然是国家所有的国有财产，侵犯的客体是国有财产所有权，同时也侵犯了国有企业本身的使用权。从这个意义上来说，国有企业作为受害单位，是实际的具体的利益受损者。如果在处理追回的被贪污的款物时，不考虑受害单位的利益，一律判决或裁定上缴国库，显然是不合适的。对于侵犯股份制企业等集体企业财产性权益的犯罪案件，在处理涉案款物时，更应当尽可能注意保护受害单位的利益，不能轻易做出没收上缴国库的处理决定。
（三）对于案值外涉案款物的处理。案值外涉案款物一般不是直接的犯罪对象或犯罪所得，相当一部分是在案件没有进入立案程序的前期调查（初查）阶段被侦查机关追缴的，表现为违纪或一般违法所得。常见的有滥设小金库、违规发放奖金财物等违反财经法规、财经纪律的违法违纪所得（这类违法违纪情况在职务犯罪案件侦查中是能够经常发现的），以及经侦查机关调查达不到立案标准不构成犯罪，不作犯罪处理的违法违纪所得（如某一国有企事业单位受贿8万元，不够高检院规定的单位受贿10万元的立案标准）。对于这类涉案款物的处理，目前司法实践中不是很规范。这类违法违纪所得，由于案件本身没有进入正式的刑事诉讼程序或与最终认定的犯罪没有直接关系，严格来说，并不属于刑事法律所调整的范围，因而在刑法、刑诉法以及高检院《规则》、《规定》等法律和司法解释中都没有对此做出明确的规定，多年来最高人民检察院和省级检察院也没有专门对此做出规定，没有统一制定和下发相应的法律文书，因此造成了检察机关尤其是基层检察机关处理上的不统一、不规范,以至很可能会出现个别单位用违法违纪方式处理违法所得的不正常现象。
据笔者了解，各地检察机关对于案值外涉案款物的流向处理，目前一般有三种方式：
第一种方式是直接作出处理决定，如没收（没收决定书）或其他自行制作的处理文书直接予以追缴或罚没，上缴国库。因为现行法律没有规定检察机关有罚没权，以这种方式处理涉案款物，显然是违反法律规定的。用检察机关自己制作的文书追缴，也没有明确的法律依据。据笔者个人理解，追缴是与扣押并列的临时性的处理措施，不是涉案款物流向的终局性处理措施，追缴、扣押的款物，仍然属于待处理的款物。类似这种直接罚没或追缴的处理方式，明显违反有关法律规定或没有法律依据，近年来各地检察机关已很少使用，但并没有完全杜绝，少数地区仍在使用。
第二种方式是地方基层检察机关与当地财政部门协商，检察机关受财政部门委托，使用省级财政部门统一印制的代收罚没款手续，代收罚没款，定期上缴国库。这种方式有利于防止个别单位坐收坐支等擅自使用涉案款项的不规范做法，可以在很大程度上保证应当上交的涉案款物，都能及时足额上缴财政。这种方式处理也有明显的不利之处：开具代收行政罚没收据的前提依据一般应当有相应的行政处罚决定书，并履行相应的程序，而且这种收据必须标明代收行政机关的名称。有关行政部门对案件详细情况不了解，出于规避自我责任的考虑，一般不会就检察机关处理的案件出具具体的行政处罚决定书。而检察机关不是行政执法机关，没有行政处罚权，不能出具明确的行政处罚决定书。因此，笔者认为，使用这种方式处理涉案款物并不规范，特别是一旦被处理对象对涉案款物处理措施有异议，处理不当容易引起不必要的纠纷。
第三种方式是由检察机关根据违法违纪行为的性质，提出相应的处理建议，将案件和涉案款物移交审计、财政、监察等有关行政执法机关处理。应该说，综合比较，这种处理方式是目前情况下最可行的处理方式，也符合有关的法律规定。处理不构成犯罪的案值外违法违纪所得，实际是一种行政处罚措施，检察机关作为司法机关，是不宜直接处理的。将应当罚没上缴国库的违法违纪所得移送有关行政机关，通过行政处罚措施处理，既可以有效打击不法分子，又避免了检察机关越权处理之嫌，这充分体现了行政执法与刑事执法相衔接制度的要求。但客观来说，在一些地区检务保障机制不理顺的情况下，采取这种处理方式有可能影响到检察机关的实际经费收入。
三、对当前涉案款物处理不规范行为的思考
通过本文上面的分析，可以看出，目前检察机关涉案款物处理，尤其是在终局（去向）处理过程中，或多或少地存在着一些不够规范的地方。究其原因，这是由主客观多方面的复杂因素造成的，不能单纯归结到具体办案人员、办案部门没有规范办案。抛开极个别办案单位和案件承办人员对涉案款物流向处理认识程度不够，执法不规范、工作不够严谨等主观方面的原因，笔者认为，还有两个客观因素应当引起特别关注，一是当前缺乏有关涉案款物处理的明确的统一的法律规定，即使是部分既有的规定，颁布实施至今也都有很长时间（如前面提到的财政部《罚没款物和追回赃款赃物管理办法》，颁布至今已近20年），很多规定已经不适应当前办案实际情况，致使检察机关在办案中处理涉案款物时经常出现处理方式不统一的问题；二是检察机关尤其是基层检察机关经费保障机制不理顺，政法机关收支两条线制度没有得到很好地执行。在不少地方的财政部门，将各执法机关罚没上缴的赃款赃物作为预算外收入按比例返还或追加相应恶毒的预算拨款，往往是哪个执法部门收缴扣押并上缴财政的赃款赃物，最终由财政部门全额返还或按照一定比例返还该办案部门补贴办公办案经费。由于地方财政困难等因素，财政拨款不能满足检察机关自身运转尤其是业务工作的需要，这就难以避免基层检察机关会存在将追缴、扣押的涉案款物尽可能保留在本单位自行上缴财政的倾向。
涉案款物的流向处理毕竟是涉案款物处理的关键环节，涉案人员和社会各界十分关注，公平、公正、合法、有序地处理涉案款物是对执法部门最基本的要求，是政法机关专项整改的重点所在。随着社会主义法制文明的发展，党和政府、社会各界对检察机关的的执法行为规范化建设提出了更高的要求，检察机关应当是守法的模范，坚决避免用有违法违纪嫌疑的手段来处理违法所得和涉案款物，切实维护国家利益和当事人的合法权益。这里笔者提出以下几点想法，以期对进一步规范涉案款物的流向处理有所帮助：
1、利用立法手段等有效措施，切实保障检察机关办公办案经费。要严格政法部门收支两条线制度，各执法部门上交的罚没款物，应当严格纳入财政预算管理，统筹使用，使各执法单位的经费拨入与本部门的罚没追缴收入彻底脱钩。司法部门的工作职能是满足社会公共需要：打击犯罪，维护社会公平正义，从经济学角度分析，执法行为具有很大的正向外部效应，其行为价值是不能用简单的投入产出公式所能计算和衡量的。因此，司法部门是公共财政所应必须保障的部门，必须吃“皇粮”。办案经费得到充分保证，是涉案款物处理做到统一规范有序的基础。只有经费得到有效保障，才有可能最终避免出现为本部门经济利益办案和处理涉案款物，影响到执法公正性和执法效果的情况发生。
2、赋予检察机关一定的直接行政处罚权。在我国，检察机关是履行法律监督职能的与行政机关、审判机关并行的司法机关，但其很多职能具有行政性色彩，或者说是介于行政权与司法权之间，这也是世界上大多数国家将检察机关作为行政机关序列的原因（目前国内理论界关于检察权性质的讨论很热烈，本文不再详细提及）。从严格意义上来说，案值内涉案款物的最终流向处理，即执行法院判决，上缴国库和返还受害单位、受害人，可以视为行政行为，案值外涉案款物的流向处理，即通过罚没等手段处理是一种行政处分和处罚措施。检察机关所办案件的涉案款物，在终局处理时，最理想的方式是交由其他行政机关按照行政程序上缴或罚没处理。但是由于各种主客观因素的影响，在司法实践中并不好付诸实施，处理效果也未必好于检察机关直接处理。有两个原因：其一，检察机关所办案件的涉案款物，交由其他机关作最终处理，会相应增加处理的社会成本，降低处理效率，其二，一个不能忽视的现实的问题是，检察机关办一个案件，需要支出一定的经费，在当前经费保障机制并不健全的情况下，检察机关尤其是承担最繁重办案任务的基层检察机关，对于付出相当人力、物力案件终结，而最终罚没上缴财政的涉案款物交由行政机关进行处罚和处理这种处理方式，必然会缺乏足够的积极性。综合考虑，笔者认为，赋予检察机关一定的罚没等行政处理权，明确规定由检察机关直接处理办案中需要追缴、罚没的涉案款物，可以提高处理效率、降低处理成本，不失为一种值得研究的改革方向。
3、高检院和上级检察机关要尽快制定涉案款物终局流向处理的统一的规范和相应的法律文书。目前，除了扣押、冻结、退还环节有统一的法律手续外，有关涉案款物的流向处理环节，没有统一的法律文书。尤其是各地案值外涉案款物的处理方式和处理文书更是各种各样，很不规范，与当前检察机关正在进行的专项整改和规范化建设格格不入。涉案款物的去向处理直接关系到被处理对象的财产利益得失，关系到国家和社会公共利益，必须引起高度的重视。建议高检院和上级检察机关应在调查了解的基础上，尽快着手制定统一的、全面的涉案款物去向处理的规范和相应的法律文书。①
【作者介绍】山东日照经济开发区人民检察院
注释与参考文献
①“规范执法行为，促进执法公正“专项整改活动是中央政法委于2005年提出的为期三年的教育活动
①《中华人民共和国刑法》（1997年3月14日公布，1997年10月1日施行）第六十四条.
②《中华人民共和国刑事诉讼法》(1996年3月公布，1997年1月1日施行)
最高人民法院、最高人民检察院等六部委《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》
③《人民检察院刑事诉讼规则》（1999年1月18日最高人民检察院公布，自公布之日起施行）
④《人民检察院扣押、冻结款物管理规定》（最高人民检察院2001年4月29日公布）
⑤财政部《罚没和追回赃款赃物管理办法》（1986年12月31日财政部颁布，自1987年1月1日起实施）
刘立宪、张智辉.《司法改革热点问题》，中国人民公安大学出版社，2000年10月第1版
陈共.《财政学》，中国人民大学出版社，2000年6月第二版。
在本文截稿之日,高检院颁布了《人民检察院扣押冻结款物工作规定》，对侦查过程扣押冻结款物的工作程序和要求作了进一步的规定，与本文重点论述的案值外涉案款物的处理并无冲突。
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