【内容提要】由于城市拆迁方式的粗暴，政府角色的错位，法制的不完善，引发越来越多社会问题。为了避免政府角色的错位，必须认真分析政府应扮演的几个主要角色和行为要旨。为了规制政府的行为，在拆迁中必须坚持公权力行使必须遵循法定前提的原则，必须对政府的行为进行程序的限制、目的的限制和补偿的限制。
【关键词】拆迁方式 政府角色 法律规制
统观我国前几年来典型的城市拆迁方式：不外乎就政府一道公文，圈一块地给开发商，然后开发商以极低的补偿给当地居民，不管他们愿意还是不愿意，都强行搬出，这是一种政府角色严重错位的拆迁机制，导致了利益分配的严重失衡，也使民与官、民与商的矛盾愈演愈烈，危及社会稳定。为了适应城市化的需要和控制社会纠纷，必须依靠居民和政府的力量，探索出在法制的轨道下有秩序地进行拆迁的一条新路。
一、野蛮拆迁方式下出现的问题
城市化能推动社会的进步和发展，但是我们不能不注意到野蛮拆迁方式带来的问题。
1、野蛮拆迁方式加剧了社会冲突
近年来，随着危改权力的下放，形成了危改立项由开发单位选一块地，然后由房管部门鉴定危房率，确立为危改区，并随之立项的状况。一时间开发公司纷纷“圈地”，忙于“炒项目”赚钱，其结果是，真正急需改造的危房区未能得到改造，而一些具有较高经济价值的地段借危改或公益项目之名进行商业开发，高档写字楼、公寓和商业楼也享受了优惠政策，损害被拆迁人和国家的利益。
在以房地产开发为主的拆迁工作方式中利益明显偏向开发商，而居民的利益往往得不到重视。这种方式，往往把居民从赖以生计的社区里赶出去，打破原来的平衡，他们将不得不重新面对子女的入学和就近就业等问题。在拆迁补偿安置中，被拆迁人的货币补偿决定于补偿标准，而补偿标准是依拆迁人申请，由物价、国土、建设三部门联合下文决定，被拆迁人的呼声往往受到漠视，造成补偿标准偏低。导致收入低的城区居民无力迁入开发商提供的新居，如果勉强迁入，支撑不了又将面对更大的贫困。
野蛮的拆迁方式一方面使一些房地产商人一夜暴富，成为中国新富阶层，另一方面是使一些本来就贫困的居民更贫穷，成为社会的底层，受到那些房地产商的压榨和排挤，这样的拆迁方式必然加剧了我国转型时期的社会冲突。［1］（P114）而被拆迁人的反抗导致拆迁工作无法顺利快捷地进行，也影响了国民经济和城市建设的健康发展。
2、野蛮的拆迁方式加剧了城市化泛滥发展的趋势。
一些地方政府官员在不良政绩观的影响下，大肆圈地，搞所谓的政绩工程、民心工程、形象工程，违背审批程序，盲目扩大拆迁规模，滥用职权强制拆迁，不顾经济发展水平搞政绩工程，造成大量消费，危害当地经济发展后劲，甚至出现了“干部扛红旗，农民饿肚皮”的现象，政绩工程也就被称为“政疾”工程。，甚至有一些官员与一些不法商人相勾结，利用制度的漏洞谋取私利，加剧了腐败现象的滋生和漫延。也有一些人打着推动城市化的旗号，不顾城市规划法的规定，使规划成为“墙上挂挂，纸上画画”，未能发挥规划对土地和空间资源的调控作用，不讲配套低水平地进行城市建设，采取分散式的“见缝插针”破坏城市总体效益，存在环保、交通和防灾等问题。［2］（P187）
3、野蛮的拆迁方式加剧了文物损毁
对历史文化名城来说，规模拆迁重建的改造方式弊端明显，不仅不利于历史文化名城保护，而且造成大量历史遗迹的损毁和破坏，反映了我国拆迁工作中经济利益与社会利益的严重矛盾。
造成历史珍贵文物的毁损的原因众多。其一，政府城市发展战略规划的短见。片面强调城市现代化，偏重经济效益，把历史文物当作是城市发展的拦路石。其二，文物保护的经费短缺。历史文物由于历史的冲刷，战乱破坏，又有人为的损害，大量的文物需要巨额资金修缮。一些地方政府就借修缮之名，行房地产开发之实，把历史文物土地挪用作商品房开发，变相地破坏历史古迹。其三，文物保护法的贯彻不力，执法不严。按照文物保护法的规定，国家重点文物保护单位的拆迁，必须由国务院批准，省重点文物保护单位也要省级政府批准。但是在现实中擅自拆除却没有人受到法律制裁，使地方个别领导更加肆无忌惮地占用文物单位的土地。
二、城市拆迁中的政府应扮演的角色及行为要旨
政府是城市拆迁工作的重要推动者，但由于房地产的巨额利润的驱使，使一些地区的房管部门和城建部门越位，以行政力量来代替经济力量，无视局部利益，与开发商相互结合，瓜分房地产的巨大商业蛋糕。政府靠它强大的行政资源通过各种手段无形剥夺居民的土地使用权，无视市场交换原则，有意无意间造成房价无序上升，损害了群众利益，而从中得到最大好处的却是开发商。严重错位的政府行为，是拆迁工作矛盾重重的原因之一。
在拆迁中政府主要扮演五种角色：第一，被拆迁人基本权利的保护者。政府要保护被拆迁人的基本权利，包括补偿协议、补偿标准、最低标准、听证的权力及补偿方式等，政府还应按照行政处罚法和《城市房屋拆迁管理条例》的规定，对损害被拆迁人合法权益的行为进行处罚。［3］(P45)第二，双方协商和公众参与的促进者。政府应把主要力量用于搭建一个良好的对话协商平台，使开发商与被拆迁户对等协商，通过契约的方式达成协议，按市场经济的法则去实施拆迁，一个愿拆，一个愿迁，双方成交。政府的职能就是保障双方的交易在法律规定范围内进行，其他则不宜进行过多干预。此外，听证和公示是公众参与的重要手段，政府应以促进者的角色促其实现。第三，拆迁纠纷的调停者。政府必须建立一套迅速而有效的拆迁纠纷处理制度。政府应对双方利益冲突做出不偏不倚的裁决。当然拆迁纠纷应由司法机关最终裁决，第四，城市拆迁的规划者。政府应该着眼长远利益和公共利益，权衡经济利益和社会利益，在此基础上做好规划工作，配置好城市资源。第五，公共项目的拆迁者。公共项目的拆迁在拆迁项目中占相当的比重。政府作为公共项目的拆迁者，应该提供合法的、合理的拆迁条件。
在政府扮演的上述五种角色中，在保护者和规划者方面，政府应积极主动地完成任务；在促进者和调停者方面，政府应该采取中立和不多干预的态度；在拆迁者方面，政府必须成为企业的表率，合法化和民主化是其基本要求。[4］（P151-152）
近来政府出台了一行政法规和部门规章，弥补了以往城市房屋拆迁中出现的许多漏洞。但从法治的角度，由于角色混同和立法权限的划分不明确，政府部门作为拆迁的重要当事人却制定自己行为的规则，与“任何人不得做自己的法官”的原则相悖，依照宪法、法律的基本规定，必须将城市改造重大事项的决策权还给人大，涉及到财产纠纷问题应当由司法机关做出最终裁决，行政机关扮演执行的角色足矣，拆迁法律关系才能彻底理顺和解决。
三、法律对城市拆迁中政府行为的限制
1、政府公权力行使必须遵循的法定前提。
《城市房屋拆迁管理条例》和《行政许可法》对政府依法行政提出了新的要求。一是，取消拆迁方式中的统一拆迁。目的是为了适应转变政府职能的要求，把政府管理与市场主体剥离开，政府依法行政，管好政府该管的事。二是，政府对拆迁中属于民事关系的行为原则上不干预原则。对于拆迁当事人之间的民事行为，应当根据双方的协议，由民法通则、合同法等法律来规范。三是，按我国《行政许可法》的规定，城市拆迁应当坚持拆迁许可证制度。为了确保政府依法行政，还应进一步将法律精细化，进一步规范政府行为。首先，应明确规定，政府必须按照城市规划法、城市建设和房地产市场的需求情况，确定拆迁规模，制定旧城区拆迁计划，并严格执行拆迁计划，对没有列入当年拆迁计划的项目不得核发拆迁许可证。其次，应明确规定政府从土地竞价出让中所得的款项除依法必须上缴外应专款专用，主要用于市政设施建设和补贴低收入被拆迁户购房。再次，应强化政府的市场监管职责，通过公布市场信息、开发商的动态档案、拆迁项目动态信息，推进管理工作的规范化。［5］(P5)最后，应进一步明确拆迁行政管理部门及其工作人员的法律责任，切实解决执法中存在的“视而不见，见而不查，查而不处，处而不严”的问题。简而言之，政府行使公权力影响群众利益必须有国家法律法令预先授权，才是合法的行为。
2、城市拆迁中政府公权力行使的程序限制。
第一，应禁止政府在未从当地居民手中收回土地使用权的前提下就把土地使用权卖给房地产开发商。只有这样才能保护居民的土地使用权，保障居民生活的最基本权利。第二，应进一步规范拆迁的行政管理程序，约束房屋拆迁管理部门管理行为。《城市房屋拆迁管理条例》中对房屋拆迁许可证审批程序和权限，延长拆迁期限的审批时限都有明文规定。《关于控制城市房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》（国办发〔2004〕46号）要求行政机关对达不成协议的，必须按照《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》（建住房〔2003〕252号）的规定严格执行听证、裁决、证据保全等程序。第三，必须健全听证和公示制度。政府必须及时公布拆迁信息，公开拆迁，对拆迁估价结果应进行公示，让百姓了解拆迁、监督拆迁。居民对所有拟定的拆迁补偿标准和安置方案都有权要求举行听证，尤其应细化听证会的居民代表的产生办法、居民代表在听证会中的人数比例、是否许可媒体监督、政府如何认真听取居民的呼声及居民在不满听证会后政府的决定时应有什么样的救济途径。
3、城市拆迁中政府公权力行使的目的限制。
房地产开发商为了获取最大利益极力推力进行商品房建设，视文物单位、历史遗迹、城市古居、名人故居等事关城市人文环境而不顾，如福建省福州市的林则徐故居，在城市改造中差点毁灭。对公共利益的忽视也使我国城市建设走上畸形的道路。在城市拆迁过程中，大量的城市历史文物被毁损，法律成为一纸空文，地方政府也视而不见。政府往往“以土地经营城市”来进行工作，从土地的竞价出让中获得不菲的财政收入，并把一部分公共设施建设的投入转嫁给开发企业承担，造成房价无序上升，［6］(P46)并使城市失去生机和活力。
为了进一步规范政府的征用和拆迁行为，应以立法的方式明确界定“公共利益”的概念和范围。既然“公共利益”是法定的行使征地权的前提条件，那么这一法定条件就必须明确而具体，应当具有特定性和惟一性，否则就等于形同虚设。对于“公共利益”如果仅从概念上给出一个完整的定义或加以说明似乎有些困难，而且在进行解释时还是难免产生争议。笔者认为，世界上许多国家对公共利益的列举式说明值得我们借鉴，即将以公共利益的名义进行建设的项目逐一列出，只有在此范围内的建设项目才可以视为是以公共利益为目的的。除此以外的任何建设项目均不得以公共利益为名行使进行拆迁。而且目前对于那些确实属于以公共利益为目的建设项目，理论和实践上都已经有一些公认的标准。［7］（P34）目前我国制定的《划拨用地目录》所涉用地范围就基本上是公共利益为目的的用地。将征地范围与划拨用地范围联系起来界定征地的公共利益范围，也许是一条捷径。
4、城市拆迁中政府公权力行使的补偿限制。
《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。”因拆迁而引起的上访问题，最突出的表现就是补偿标准过低，而这一问题的根深蒂固则在于所确定的补偿标准不合理。以“原用途”（以产权证为准）确定补偿标准，“住改非”的补偿费就永远提高不了，对“住改非”应当按照“及时、充分、适当”的原则，充分考虑被征地居民因失去房屋所造成的各项损失（包括直接损失和间接损失）进行市场估价，按价补偿，否则“拆迁难”的问题，还是难以解决，由此产生的社会不稳定因素还会增加。幸好2003年9月19日，国务院办公厅发出《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》指出各地要本着实事求是的原则，采取积极有效的措施，切实解决城市房屋拆迁中久拖不决的遗留问题。对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。该通知第一次提出“住改非”应给予适当补偿。所谓的适当补偿，一应当是符合市场价值的，使被拆迁人能以适当补偿款买到同样水平的房屋。所谓的适当补偿，二应当是符合实际情况的，房屋的价值最关键的是区位即位置，如临闹市，适宜经商，无疑应按非住宅对待才是适当的。［8］（P201）
为了保护被拆迁人的利益，应贯彻实施好《城市房屋拆迁估价指导意见》(建住房〔2003〕234号)。该意见第十五条规定“拆迁估价人员应当对被拆迁房屋进行实地查勘，做好实地查勘记录，拍摄反映被拆迁房屋外观和内部状况的影像资料。”第十六条规定“拆迁估价一般应当采用市场比较法。不具备采用市场比较法条件的，可以采用其他估价方法，并在估价报告中充分说明原因。”该意见还规定“实地查勘记录由实地查勘的估价人员、拆迁人、被拆迁人签字认可。”“拆迁估价应当坚持独立、客观、公平的原则，任何组织或个人不得非法干预拆迁估价活动和估价结果，认真执行拆迁估价结果公示制度。”
另外，政府应执行好住房公积金制度，还应以经济适用房和廉租房来平抑房价，为经济困难的被拆迁户购房创造条件，应适时地提高最低补偿标准，彻底解决他们的住房问题。［9］（P11）笔者认为，应适时修改宪法第十条第三款的规定，以修正案的形式将“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予合理补偿。”从而加大对被政府收回土地使用权人的保护。
总之，政府行为必须规范化，让法律干预政府，避免长官意志和主观主义的干扰，才能有助于建立法治型政府和拆迁问题的顺利解决。
【作者介绍】漳州师范学院政法系讲师，法学学士，研究方向：体育法学
注释与参考文献
［1］崔保国.信息社会的理论与模式［M］北京高等教育出版社1999
［2］杨立勋.城市化与城市发展战略［M］广州广东高等教育出版社1999
［3］许洪义推进城市房屋拆迁规范管理运行体制的思考［J］中国房地产北京2002(9)
[4］程延园.劳动关系［M］北京中国人民大学出版社2002
［5］叶兆伟房屋拆迁案例审理实务［M］北京中国社会科学出版社2004
［6］孔德立科学发展观与城市房屋拆迁［J］中国房地信息北京2005(2)
［7］张庆华中国土地法操作实务［M］北京法律出版社2004
［8］王才亮房屋拆迁纠纷焦点释疑［M］北京法律出版社2005
［9］孙庆恩新形势下拆迁矛盾激化的原因及其对策［J］中国房地信息北京2004(2)
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