【内容提要】在中国，城乡二元结构是可能带给和谐社会的最大障碍。党和国家领导人已充分认识到这个问题，上届政府把三农问题作为一切工作的重中之重，本届政府工作报告再次予以重复。在城乡贫富差距问题受到高度重视并逐渐好转的情况下，农村的法治状况却仍然落后于城市。在以建设法治社会为目标并取得显著成效的今天，城乡法治差距问题理应受到重视。
【关键词】和谐社会 法治 城乡差距 三农
一、问题的提出
面临中国是农业大国、农业人口众多这样的国情，从中国高层到各级党政部门再到学者乃至普通群众都越来越关注三农问题。上届政府总理朱镕基在被记者问到“最头疼”的问题是什么时，总理回答是农民问题。一直以来，人们对这个问题探讨的焦点在于城乡贫富差距问题，关注的是农村经济上的贫穷落后。在党和国家领导人的重视下，在广大人民群众的呼吁下，农村的贫困问题正在逐步得到解决。国家一贯坚持的扶贫政策（此次人代会有代表提议制定《扶贫法》）、目前引人注目的农村地区学生教育费用的减免政策、受到广大农民不胜赞誉的农业税减免政策、国家不断增加对农业基本建设的资金投入等都说明，农村经济状况正在改善，农民负担减轻，收入提高，城乡贫富差距有缩小的趋势。这充分体现了城乡经济的协调发展，也是人们对和谐社会的追求。
当我们把视线集中于经济发展的和谐时，我们却忽视了农村在其他方面的落后。建设社会主义和谐社会的构想最早在党的十六大报告中就已提出，此后中央领导人对此也多有论述。在本届人代会上，政府工作报告明确将建设社会主义和谐社会作为政府工作的重点和发展纲要。“和谐”二字总给人一种心灵上的愉悦感，它使我们想到美、想到安定祥和。和谐社会的内涵究竟是什么？其内涵似乎非常广泛以致我们不能用言语表达清楚而只能用心去体会。从胡锦涛总书记的论述看，和谐社会由六个要素构成，居于前两位的是民主法治和公平正义。这足以说明法治建设在建设和谐社会中的重要作用，可以说和谐社会就是法治社会。]改革开放以来，我国的法治建设迅速发展卓有成效，党的十五大明确提出依法治国、建设社会主义法治国家后，法治建设进入崭新的发展阶段。法治建设的成果（如听证、知情权、环保、依法行政、司法改革等）大都直接作用于城市，普通城市居民都能感受到法治建设所带来的变化。但农村的法治现状如何？
党和国家领导人提出和谐社会这一构想，意味着知道并承认有诸多困扰着我们的不和谐社会问题和现象的存在。城乡二元结构不仅存在于经济领域，城乡法治建设同样存在着不和谐现象。邓小平同志在九十年代就提出了物质文明和精神文明“两手都要抓”、“两手都要硬”的策略，党的十六大又提出了包括政治文明在内的三方面的统筹兼顾。这在城市都得到了相应的落实，但农村似乎总是落后城市一步，当前农村仍然以经济建设为中心。当广大的城市居民享受法治阳光的时候，贫穷的农村尤其是偏远的山区却并未感受到法治建设所带来的优惠。从上访的情况看，上访到中央和省级的大都是农民，这也说明农村法治存在的问题，有学者甚至认为农民是法律之外的存在。[1]P.(481)执法司法机关作为国家机构的一部分，其履行职责的行为就是在向大众提供公共服务，这种服务实质上是一种无形财富。城市居民因为机构设施的先进、工作人员的高素质、交通的便利而享受高质量的服务；而对农民来说，这种服务产品的质量因为诸多因素的影响不可与市民同日而语。这与人人生而平等的理念是相悖的，是非常不公平的，不公平就是最大的不和谐。党中央指出应把民主法治放在首位去理解和谐社会，那么加强农村法治建设就是建设和谐社会不可或缺的一环。
二、农村法治建设亟待解决的问题及对策初探
1、国家立法对农民不利。首先，从立法主体上看，法律是统治阶级意志和利益的体现。在人民当家作主的中国，制定法律的主体从理论上说是广大人民群众。但让所有群众都参加立法在实际上不可能，就产生了推选代表的问题。《选举法》在规定全国人大代表数量时，对农村代表作出了极为不利的规定，限制了农民代表的名额。对此种规定的解释是：我国的城市化水平不高，城市和农村的比例是30％与70％。农村地区虽然广大，人口较多，但影响社会发展的政治、经济和文化等设施集中在城市地区而不是农村，且农村地区文化素质较低，追求形式平等不符合我国实际情况。[2]P.(106)从这种苍白无力的解释中可以看出国家对农民的歧视，把农民与市民区别对待。立法时农民代表力量有限，最广大人民群众（九亿农民）的愿望和利益得不到体现，一个国家的绝大多数人民成了弱势群体。其次，从立法数量看，国家实际上在为城市立法，有关农民切身利益的立法较少，远远不能满足时代发展的需要。以北京市为例，《市政府2005年立法计划清单》涉及53项法规、规章，涉及农民利益的不过五项。再次，从立法质量上看，由于农民代表太少，有关农村的法律并不能真正反映农民的意志和利益。国家法律远未内化为乡民自己的知识，而这些令乡民感觉陌生的知识也未必都能指导他们的生活和成为解决他们问题的有效指南，国家法律在许多场合是异己的和难以理解的。农民们真正需要的法律救济，政府往往不能及时提供；国家施于农村的法律，未必都切合农村的实际。[3]P.(431)
因此，要取消对农民代表数量的限制，让农民代表数额和农村人口成比例，让更多的农民代表参与立法，尊重他们的自主选择。如果农民能够直接发出与他们的人口比例相称的声音，就可以直接将损害农民的政策排除在外而无须一个检验周期。还农民以真正平等的权利，是避免我国农村政策失误的宪法层次的解决办法。[4]P(318)增加农民代表数量，有关农村的法律在数量和质量上都会相应提高。从现实的角度出发，农村生产力水平低下、文化水平不高、封闭不具有现代社会的气息，国家担心农民不能当好主人。在这种怀疑尚有合理因素的情况下，可以考虑立法时的区别对待而不能限制农民代表数量，农民不理解城市的现代化但他们是自己利益的最好代表。在制定有关全国各族人民共同利益的法律（如宪法修改、选举法、反分裂国家法）时由全体代表统一表决；在制定公司、海商、证券等法律时，主要由这方面的代表讨论并向农民代表解释，农民代表行使否决权（一个理智的人在反对某事时必对该事有所了解，若不了解可沉默视为同意）。在制定家庭联产承包、耕地、种子、村委会组织等方面的法律时由农民代表起主导作用。这样不仅体现公正，而且保障投票的真实有效性。
2、执法司法机构设施的落后。农村纠纷解决的机构主要是人民法庭、派出所、林业站、土管所等机构，这些涉法机构在法治建设中起着关键作用。人民法庭是基层法院的派出法庭，其办案程序是非常繁琐耗时的，民诉法关于时限的规定几成空文。比如关于案件的受理，法庭要等到一定数量的诉状集中送往县法院审查，一段时间后取回。远远超过民诉法规定的七天受案时限，开庭审理、判决书的下达都如此，当事人长时间被诉讼拖累心神不宁。派出所、土管所、林业站不是行政主体，基本不能作出行政行为，职责权限不明确。这些机构往往把自己定位成中立的无关者，对违法还是合法不作评价，明显违法行为也不追究，当事人争执不下时，常被告知“我们解决不了”，机构之间互相推委。这些机构的工作人员非常少，办公设施极其简陋，基本上都只有一间办公室（就像贫困地区的破教室），最先进的设备就是电话，给人一种面临破产的感觉。有的县只有一家律所，案件代理费用出价高达万元（律师对农民来说太遥远），也没有法律援助机构。所有这些与城市居民比起来都是极为不公平的。首先，这些“所”、“庭”、“站”给人一种“差”的印象，犹如大学的分校，在人们的印象中就不地道不能给人一种可靠感（这也可能是越级上访的原因），而城市居民可直接去“院”、“局”享受高级别待遇。其次，如前所述，相对农村来说，城市居民因为交通便捷可使纠纷迅速解决，尽早摆脱诉累。再次，城市涉法机构设施先进，市民可感受到宽敞明亮的现代化设施所带来的舒适感，比如有些机构大厅设有自动服务系统，手指一按就可获取大量信息。城市居民以较低的成本获取了高质量的服务，而农民花费了额外成本却只能得到较差的服务产品。
解决这些问题的根本在于经济上的困难，需要国家在财政上给予支持。中央不断加大对农业基础设施的投入，对这些执法司法机构却较少甚至没有投入。要改善这些机构的办公环境仅靠当地的财政是不够的，尤其是贫困地区。农村并不能奢望获得“110”、“119”之类的服务，但基本的办公条件必须具备。对这些机构的职责权限法律应予以明确，并应扩大其职权以方便农民群众，以免大事小事都需要去县城办理。对于确实应由县城决定的事项，可以考虑建立网络系统，通过网络在院、局和所、庭、站之间传达信息，以解决旅途劳顿和时间的拖延浪费。在没有条件设立律师事务所的山区要由政府出资设置法律援助机构，以常年接受农民对法律问题的咨询，对农民之间纠纷的代理费用尽量减免。
3、执法司法工作人员素质问题。乡镇执法司法工作人员在职业道德素质上和业务素质上都存在问题。首先从职业道德上看，封建自己自足的农业社会的影子尚在，这些工作人员大都来自农村，也摆脱不了小农经济的影响。“本是同根生”，他们却瞧不起农民。服务态度不好，官僚作风严重。上班非常随便，没有国家工作人员办公应有的庄严感。某镇派出所人民警察在办案中曾对被害人说“打死了也不该我们送”，如果任长霞同志是该镇派出所所长情况绝不会如此，近几年来先进、英雄、模范人物来自乡镇基层的太少。某些农村根本不存在行政诉讼的概念，众所周知得罪了父母官今后将难以生存。其次从法律职业水平来说，更令人担忧。有调查报告显示，在某些农村村民普遍认为法律不起作用，执法司法工作人员有法不依执法不严。古希腊亚里士多德曾说，法治有两个内涵，一是要有“良法”，二是“良法”得到普遍遵守。江平教授也认为，有了法律不等于法治。在某种程度上可以说法律就掌握在执法司法人员手中，他们不贯彻落实法律的规定而使法律成为一纸空文，执法司法人员的法律素养和执法司法水平的低下严重阻碍了乡村的法治建设。
在职业道德方面，一方面对工作人员的选拔任用要严格，注重德才兼备；另一方面要建立完善的群众监督制约机制，只要发生本案中的情形，农民有比较畅通的检举、申诉、控告渠道。在法律职业水平方面，要加强对现有工作人员的培训和再教育，在以后的人才选用过程中要提高录用执法司法工作人员的门槛，尽量挑选法律专门人才。苏力教授指出，大学法学院的毕业生毕业后到基层的很少，都涌向大城市，导致高层次人才向城市集中，城乡工作人员的素质差距扩大。他通过进一步分析认为，让法学院的毕业生回基层是不可能的，因此主张复转军人进法院，[5]P(322)笔者不赞同这种观点。在此笔者号召广大法学院的毕业生回到基层去，受到法律专门训练的年轻人充满活力和激情，能够为农村带来新血液、新面貌。国家要从政策上、物质上鼓励大学生回到基层，为农村的法治建设贡献智慧。
三、小结
由于城市的发展速度远远超过农村，因此城乡贫富差距仍然较大。但在党和国家领导人的关怀下，农村的贫困人口正在大幅度减少，农村经济状况的变化是有目共睹的。农民在物质生活上并未有太多的奢望，相当多的农民对现状已非常满足，并不抱怨与城市的差距。幸福的生活并非完全来自物质上的丰裕，相安无事对农民来说同样重要，纠纷长期得不到解决而产生的精神上的负担更痛苦。农民所需要的安定和谐要靠法律来维护最终形成法治秩序。时下，中央及地方有关部门正在采取措施解决农村法治问题。在立法上，对农民更加关注；在执法上，强调基层行政机关依法行政；在司法上，更是采取了大量措施，如最高人民法院召开会议强调做好人民法庭工作、规定人民法庭可以立案并建立远程立案系统、在诉讼费用的减免缓方面作了进一步的规定以方便群众诉讼。关注三农问题，农村法治建设不容忽视。
【作者介绍】中国政法大学硕士,北京市顺义区人民法院民三庭。
注释与参考文献
[1]王铭铭王斯福主编.乡土社会的秩序、公正与权威[M].北京：中国政法大学出版社1997.
[2]董和平主编.宪法[M].北京：中国人民大学出版社，2004.
[3]王铭铭王斯福主编.乡土社会的秩序、公正与权威[M].北京:中国政法大学出版社,1997.
[4]]连玉明主编.中国决策报告2004[M].北京:中国时代经济出版社,2004.
[5]苏力.送法下乡[M].北京:中国政法大学出版社,2000.
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