序言
“法律发展是包含在社会整体发展之中的，并且是与社会发展互动的”。人民监督员制度也正是在以“立检为公，执法为民”的宗旨，实现执政党“立党为公，执政为民”的政治诉求的政治背景；司法改革各自探索，分头推进的现实状况的法治背景；人民群众要求“监督监督者”的强烈呼声的社会背景下出台。语句不通，分号是什么意思
梁治平先生曾说：“法律问题最终变成为文化问题”，“法律改革的命运在根本上取决于文化建设的成败。因此，在我国推进法治国家建设的进程中，除了专注于具体的现代法律制度建构外，还应更多关注作为制度整体化的文化格局，更多给予法律制度中所需要的法权利文化养料以倾注”。（引用牵强，因为并没有说文化问题）在我国传统等级制文化思想非常严重的国家，司法素来被认为权势的工具，所以我国的法治建设道理上，正如江泽民同志指出：“不仅不拒绝来自人民群众的监督，而且真诚欢迎各方面的意见和批评。他同时又指出，各级党组织和领导干部一定要相信和依靠人民群众，真诚和主动地接受监督，广开言路、听民声、察民意、知民情，不断改进我们的工作”。只有让广大的人民群众参与到国家管理、司法程序中来，亲身体会才能为法治国家奠定文化基础。
中国官方于今年初进行的一项有关不正之风和腐败问题的民意调查中，53%的受访者认为公安、检察院、法院等司法部门问题“比较严重”，排名仅次于第一位的建筑工程领域。中国政法大学副教授何兵也曾公开表示，“社会弱势群体和失地农民在寻求解决问题时首先考虑的是司法外途径而非司法本身，即便进入法庭也对法官抱有一定的不信任感”。人民监督员制度是在贯彻程序正义的要求，增进了法律程序本身的正当性，提升法律公信力，这种程序设计保障了程序的公开和透明，拉近了国家与人民的距离，缓解了政府与个人在刑事程序中的关系。而面对与自己处于相同地位的人民监督员所参与的程序，犯罪嫌疑人与被害人双方也都更容易接受程序的结果，程序吸纳不满的功能得到了进一步的增强。
“一切有权力的都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止”。我国目前的刑事司法制度中，由于国家检察机关的性质与职权的冲突，检察机关有包括批捕权、公诉权裁量权和其他法律监督权在内的直接影响国家和当事人利益在程序性权力和实体性权力，而检察院的这些权力却没有相应的外部监督，几乎成为绝对的权力。人民监督员制度正是检察机关第一次跳出了在内部寻求完善监督机制的惯性思维，主动将法律并无明文规定的外部监督力量引入了直接立案案件的侦查环节之中，“这一探索的创新之处，在于跳出了通过其他国家机构来寻求监督的旧有模式，转而把目光投向最广大的人民群众。应当说人民才真正是法律监督的源头活水，才真正是贯彻法律监督最可靠终极性的保障”。
谢晖先生在《价值重建与规范选择—中国法制现代化沉思》一书中说：民众作为法制现代化之动力，其作用表现为三个方面：意愿表达；行为参与；制约权威。”然而最高人民检察院试行规定仓促出台，人民监督员制度设计无法逾越法律规范要求其他制度作出调整，以取得监督制度的法律性、权威性依据；无权动员全体社会成员进行广泛而深入的民选活动，以取得监督主体的广泛性、民主性依据；人民监督员制度的所有设计只能在自系统内、现行法律规范间作“填空式”的设计与安排，这样的制度设计只是自主性、自觉性、自律性的制度设计。虽然如此，人民监督员制度设计理念表面上看，人民监督员制度设计表现出极强的政治功利性和检察改革的现实功利性；深入思考，这种功利性蕴涵的人民监督思想与当代司法民主的理念暗合，与司法公正的价值追求一致，符合司法民主与司法公正的世界发展潮流。
黑格尔说：“妄想一种哲学可以超出他那个时代，这与妄想个人可以跳出他的时代，跳出罗陀斯岛，是同样愚蠢的。”同理，一方面，由于人民监督员制度设计需要一系列与之相适应的内外环境的全面培植和营造，在立法缺乏明确规定的情况下，检察机关自身难以借助制度刚性的要求？完全实现改革的预期目的；另一方面，在人民监督员制度的运作过程中，可能会涉及与检察权行使的冲突问题，所以只有走出检察改革单纯由检察机关主导进行的路径依赖，将人民监督员制度从检察系统的体内运作转向体外运作，从司法改革的全局出发进行整体建构，才能实现“可持续发展”，使该项制度真正成为扎根于中国本土，具有长久生命力的制度创新。
序言是提出问题以及分析问题提出的背景与意义，不应当将后面论述的问题在前面就缺乏分析地把问题抬出来。
第一章 、人民监督员制度建立的必要性及理论基础
第一节、我国建立人民监督员制度的必要性与现实意义
一、人民监督员制度是弥补我国现行制度性缺陷的要求
（一）现行检察机关直接立案侦查案件模式不符合诉讼基本要求
我国检察机关的性质与职权的冲突，造成检察机关直接立案案件的监督没有相应的外部监督机制。我国宪法规定中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。我国刑事诉讼法规定，人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。可见我国的检察机关其根本性质应该是法律的监督机关，其具体到刑事诉讼中的任务应该是对刑事诉讼的全过程进行法律监督，对国家机关及国家公职人员在刑事诉讼中的职权活动，是否有违背法律的情况进行监督。而同时刑事诉讼法又规定了检察机关同时具有自行侦查法律规定的案件的权力，因此在具体的侦查程序中就出现了这样的情形，有权对侦查活动进行监督的部门只有检察机关，而这个检察机关同时却还是监督的对象，因为其自身也是侦查活动的主体。于是就有现在的矛盾局面，监督的主体跟监督的对象是同一个机关。“司法部门相比较其他部门更加追求形式的合理性，力争形式与内容的统一”。“在权力未受控制时，可以将它比作自由流动、高涨的能量，其结果往往具有破坏性，权力的行使，常常以无情的和不可忍受的压制为标志，在权力可以通过不受约束的地方，它容易造成紧张、摩擦和突变，再者，在权力可以通行无阻的时候制度中，发展趋势往往造成社会上权势者压迫或剥削弱者”。检察机关侦查与公安机关侦查没有实质的区别，同样的侦查程序、侦查手段、目的等方面，在公安机关的侦查中所出现的问题，在检察机关直接立案程序中都可能出现。更甚至的是直接立案案件对象决定了受外部干扰更严重，暗箱操作更突出。？这样，在检察院直接立案程序中，检察机关独揽直接立案案件的立案、侦查、逮捕、起诉权，整体刑事案件从侦查到起诉成为封闭运行状态，没有一个外部监督机制加以制约，不符合诉讼程序的基本要求。
（二）检察机关监督权缺乏基本的外部监督机制。
检察院是我国法定的监督机关，有包括批捕权、公诉权裁量权和其他法律监督权在内的直接影响国家和当事人利益在程序性权力和实体性权力，而检察院的这些权力却没有相应的外部制衡机制，再加上作为统一行使国家权力的人民代表大会职权虚化，无法按宪法和法律的规定行使对行政、司法权的监督，从而导致检察机关的法律监督权在实际上成为一种绝对的、难以受任何权力制约的国家权力，？“检察机关的法律监督权成为第四种高高再上的国家权力”。“一切有权力的都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止”。因此形成检察权合理运用和防止检察权滥用的机制，而构筑对检察权的监督制约是检察改革的重点，而且检察权是由独立个体的检察官和检察职能组织为代表统一行使的，检察权的职业特征决定它存在容易脱离群众的倾向，检察权行使不可避免产生局部的权力垄断和权力扩张，所以“尽管司法独立从质的规定上看，必须排斥任何其他社会力量对司法活动的干预或限制，但合理的社会监督却不可避免”。
与第一点重合
（三）人民监督员制度对我国检察权的制度性修复。逻辑上不能形成与前面两点的并列关系
法治社会的本质就“在于如何合理地运用和有效地制约公共权力的问题。就是在立法上每授出一项权力，就必须同时设立相应的控权与限权的制约保障机制，使权力与权力和权利与权力之间得到充分制衡，以防止该项权力被滥用或怠用。由于检察权在刑事诉讼中具有十分重要的法律地位，检察官不但拥有广泛的起诉裁量权，独立决定是否提起公诉，而且还是侦查主体；依法享有强大的调查取证和采取各项强制措施等诉讼权力，这些权力都直接涉及公民的基本权利和国家宪政基础，因此，实有必要对检察权建立相应的制约保障机制，以便有效地防止其被滥用、怠用。在我国目前的体制下，要解决上述的问题，人民监督员制度可能是一条好的渠道。从我国的权力结构来看，法律监督权最终还得落实到社会和广大人民群众手中。按理来说，任何公共权力的归属是人民，但在我国目前的体制下，人民行使权力的机关是人民代表大会，而众所周知的是我国人民代表大会职权虚化与行政化，无法按宪法和法律的规定行使其应有的职责。检察院和法院通常被国家的司法机关，然而在我国不具有司法机关的完全特征，即不具有司法独立性、司法机关受制与行政权力，整体上是行政包容着司法的局势。在这种体制下，把法律监督权无论交给谁，不管是检察院、法院，其效果没有什么区别，都会形成法律监督权的终点与真空。而在目前中国司法人员大多由社会招工、以工代干、军人复员等组成的现状，面对社会反映越来越强烈的司法腐败问题，大谈司法独立也是一种奢侈，不谈司法制约是一种失职，是对司法擅权的纵容，是对司法腐败的漠视。“权力监督是必要的，在一般的意义上，所有的社会公众都享有监督的权利，但这是作为社会成员或公民的普遍权利，它构成不了特定的对于权力确有实效的法定监督”。
人民监督员制度可以让检察官从不同角度分析案件，听取业外人士的意见，丰富思维判断，能把检察官的法律专业评判和公众的内心良知尺度有机结合起来，同时客观上限制了主诉、主办检察官的自由裁量空间，有利于防止检察权专断，确保司法中立和公正。扩大检察权的社会性（即扩大社会对检察权的认知、认同、参与和监督）也应是现代检察改革发展的方向。而实现检察权的社会性必须设置一些相应的制度和程序，便利人民群众直接参与检察权的行使，实现监督，防止检察权专断性的扩张，制约了检察权的滥用。人民监督员制度的建立意味着在检察执法活动中增设了一条人民群众直接参与和监督检察工作的新途径，体现了人民当家作主的社会主义司法制度的本质特征，符合我国社会主义检察制度的本质要求和发展方向。人民监督员制度填补了由人民直接参与行使法律监督权的空白，是对检察权监督制约机制的创新，弥补了现有对检察权监督制约的不足。
二、人民监督员制度是我国司法民主建设的需要
（一）我国司法民主、人民参与现状司法危机与矛盾。
中国官方于今年初进行的一项有关不正之风和腐败问题的民意调查中，53%的受访者认为公安、检察院、法院等司法部门问题“比较严重”，排名仅次于第一位的建筑工程领域。中国政法大学副教授何兵表示，“社会弱势群体和失地农民在寻求解决问题时首先考虑的是司法外途径而非司法本身，即便进入法庭也对法官抱有一定的不信任感”。综观其我国目前严峻司法状况，与其说是法治观念淡薄、司法腐败严重，法律制度不健全，不如说我国立法、司法成为一种权势、财富文化，精英意识与大众诉求的对立、断裂，带来整个司法改革进程的精神困境，进而导致整个司法的目标错位和路径错误。
由于缺乏民主程序的意见表达机制或者说民意传输机制，司法程序与改革实际上主要为精英意识所左右，许多程序与改革成为特殊利益阶层的专利品，而大众诉求则难以得到合理的表达。现行我国刑事诉讼法所蕴含的惩罚机能也“是一些权威力量刻意使用的仪式性的手段。它被权威势力用来争取重组权威关系或是加强已有的权威地位，”而根本没有重视到大众的意愿，也不可能良好的满足大众诉求。在这种情况下，所谓社会精英权力无法受到大众制约，被告人权利得不到保障，被害人利益得不到补偿，司法权威扫地就成为一种必然。
法律权威一方面有赖于法律的合理性或正当性，符合当时人们普遍的对公平正义的理解，能获得人们的心理认同，也就是亚里士多德所说的“良法，它是法治不可缺少的条件”；另一方面更加重要的是依赖司法权威的实现机制。然而，一般社会大众对法律而言，他们并不可能也没有这样的义务始终运用法律的逻辑，即一种内在的视角来观察分析法律问题，他总是习惯些地运用某种外在的视角，即从道德、宗教等立场出发来进行这种认识活动。这就人容易使法律的逻辑与大众生活逻辑发生冲突。
如果从现实法律运行的形式合理性来看，法律逻辑的存在是必要的，然而这是以牺牲司法活动的社会亲和力为代价的，长此以往，法律就会与社会大众的距离越来越远，失去相应的社会基础，必然削弱法律的社会化程度。“法律不要不以民情为基础，就总要处于不稳定的状态，民情是一个民族的唯一的坚强耐久的力量”非职业法官的存在能够把大众生活的逻辑带入司法权的运行过程之中，尽管这不可能从根本上改变喝动摇职业法官的法律逻辑，但是毕竟能够为法律逻辑提供一定补充，使其更能够贴近大众的生活逻辑，在一定程度上，缓解形式合理性与实质性之间的紧张关系，而且，法官尽管在法律专业知识方面占据一定的优势，但这并不意味着法官是全知全能的，在其他领域并不具有知识资源的优势，也需要具有一定专业知识的非职业法官能够为法律推理的相关知识背景。
日本棚濑孝雄认为，“司法的存在理由完全在于向国民提供服务这一似乎是理所当然的思想，稍微夸张点说，在这样的现象后面，正在发生一般民众从司法作用的客体向主体转化，并积极动员审判来实现对一般政治过程进行参与的意识的革命。”因为司法所追求的不但是实体上的公正，而且要求司法运行过程中的公正，从而减少法律运行的神秘性，增加法律运行的可预测性。立法技术严谨，司法运行过程廉洁、高效、公正，使公众相信裁判不是任意性的产物，而是看得见的公正，从而兑现司法是社会救济的最后一种手段的功能，弥补由于社会经济转型等原因而造成的秩序真空，防止社会的动荡。就我国目前的语境下，通过建立一定的意见交流、表达机制而在国家司法与大众之间创建一种有效的融合渠道，即让“在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体社会成员的决策。”的民主管理体制。我国历史的演进过程中，国家权力本位的观念逐渐加强，高度集权、统一的社会格局和制度建构，个人权利、独立存在等价值完全服从于国家利益、社会秩序等最高价值，刑事诉讼所蕴含的“惩罚机能”是一些权威力量刻意使用的仪式性的手段，它被权威势力用来争取重组权威关系或是加强已有的权威地位，而根本没有重视到大众的意愿，很大程度导致了目前的司法信任危机。
（二）人民监督员制度是我国大众参与司法新渠道，缓解司法危机甚至对司法改革方向都有积极的意义。
“诉讼程序本身并不是具有明显的民主色彩。法律家是专门职业者，而不是民意代表，判断的依据是实证法规范，而不是人民的直接要求。”我们并非是强调所有普通大众都要参与或是大众参与到每一个制度的建构和改革中，因为其中毕竟存在着没有任何法律知识的民众进行类似文革时期“人民司法”，砸碎公检法悲剧的重现，但是通过特定渠道的大众参与可能非常适合于司法。江泽民同志提出要健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与。司法的民主理念与政治民主具有同源性，美国学者罗伯特?达尔在《论民主》一书中认为，司法民主根源于以下司法观念：一是司法权来源于人民；二是司法机关存在的必要性；三是司法机关必须尊重人格尊严和价值；四是司法权的有限性；五是以民为本的司法制度才具有生命力。
司法民主已成为现代司法的发展趋势。日本司法制度改革审议会2001年向内阁提交《日本司法制度改革审议会意见书——支撑21世纪日本的司法制度》提出：21世纪的日本社会强烈要求国民从以往的由统治客体意识而产生的对国家过度依赖的依存意识中把自己解放出来，国民自身应培育自己的公共意识，同时要加强国民自身对公共事业的主动关心意识。即使在担负着主权在民的统治结构之一翼的司法领域也是如此，……期待国民能以多种形式广泛参与司法运作的诸方面。只有这样，才能实现扩充司法与国民之间的接触面；国民对司法的理解才能加深，国民才能容易理解司法乃至审判过程。其结果必然使司法的国民基础被确立起来，并且会变得更加坚固。……司法要充分发挥它的机能，本来就需要来自国民的广泛支持与理解，对检察审查会的作用加强。
在英国司法改革中，在2002年提交的《所有人的正义——英国司法改革报告》中将推动“更多的社会参与”列为英国刑事司法改革的目标之一，报告指出：“现代化的刑事司法改革制度必须让更广泛的民众参与。在这方面，我们得益于有一个健康的民众参与传统，有近2、9万名法官审理绝大多数的案件，每年有近20万人服务于陪审团，还有源源不断的社会成员能够并愿意在他们各自的邻里为打击犯罪提供援助。”“刑事司法制度的宗旨是为公众服务。因此，公众对该制度的了解、信任与参与是极为重要的。因此，在刑事司法制度改革的同时，我们想继续发扬英国民众积极参与保持司法公正的优良传统。这一传统包括由民众自己担任陪审员与治安法官的重要工作、数以千计的个人与社区组织与警方密切合作积极参与旨在减少所在社区的犯罪以及将罪犯绳之以法的各项活动。我们还想进一步扩大社区参与制订罪犯矫正司法方案最近所取得的成果，从而使罪犯、当地居民以及其他相关人士就犯罪赔偿问题达成共识并明确罪犯今后的改造方式。”“要想让公众致力于维护司法公正并且相信刑事司法制度有能力为社区提供有效的服务，保持公众与刑事司法机构间的良好沟通是非常重要的。”
俄罗斯在2002年对刑事诉讼法进行了全面修改，对陪审制度作了根本改革，规定在全国范围内推行陪审团制度。新的陪审团制度与英美国家的陪审制基本相同。认为陪审制度让百姓享受宪法规定的参与司法的权利，既可以提高公民的责任感和纪律感，又可以促进检察官、律师和法官更积极地做好准备工作。
2000年韩国大法院提出了《21世纪司法发展计划》，司法部和大检察庭积极参加改革，正在进行的改革除了为提高司法效率外，还以司法接近国民为理念，方式是建立参审员制度。
“国民政府必须寻求新的方法，使其国民更多地参与政府，对影响他们生活的决策能够施加更大的影响。除非如此，而且除非技术做到这一步，不可能抗拒的民主潮流就将不可避免地与僵硬的制度发生冲突，导致无政府状态或混乱。正确的回应方式，只有尽快向民主制转型，并加强市民社会的制度建设”。人民监督员制度合理地导入了一种社会公众直接参与检察机关办理某些案件的机会，通过这一方法由不特定的公众代表来行使直接立案案件处理的监督权，为社会合理地分享检察权提供了机会。处理的意见是由公众的代表，人民监督员和职业检察官一道作出，它寓示着处理结论不仅仅是司法机构的意见，而且也是社会公众的意见，从而在更大范围内确认意见的合理性，处理结论也更容易被公众所接受。虽然从人民监督员制度设计理念，表面上看，人民监督员制度设计表现出极强的政治功利性和检察改革的现实功利性；但深入思考，这种功利性蕴涵的人民监督思想与当代司法民主的理念暗合，与司法公正的价值追求一致，符合司法民主与司法公正的世界发展潮流。
三、人民监督员制度为我国法治建设，提高司法公信力的需要。（标题与内容不符）
司法公信力问题实际上是对法律信仰问题。法律信仰是对法律现象的主观感受、认识和升华，是主体对法律所体现的神圣体验，是个人生活终极目的的认同与感情归宿，是对法律心悦诚服的崇拜与遵从。法律信仰一般分为法律信仰观念、法律信仰情感和法律信仰行为。所谓法律信仰观念主要是指信仰主体对法律所处的历史传统、看法和态度。不同时代、地区、主体当然有所不同。法律信仰情感是信仰者对其法律的特殊内心感受和直接精神体验。法律信仰是人类特有的一种情绪活动，是人类对法律的心理感知、意识和反映，进而活动情绪上的满足，这种情绪的不断积聚、升华，最终以信仰这种人心中最高的情感的形式而表现出来，从而对法律的崇拜、信仰。法律信仰行为是信仰者内在信仰体验和信仰观念的外在表现的活动，也是对法律情感的必然表达和流露，也是法律信仰的最高层次。其核心是一种内在的心理信念，当得到普遍的心理认同时，法律就会化作人们的内心自愿和行动的自觉。
可以说，我国正在进行的法治建设，实际上是法律权威和法律信仰培养的过程。因为法治国家不仅表现为合理制度的创设，而且在深层次上表现为一个民族的价值观念、思维方式、行为方式等方面的深刻转变。只有社会成员对法律的遵守，从内心的信仰与外在的行为方式一致时，我们才能够说，这个社会是真正实现了法治的社会。对法律的信仰，伯而曼这是写到：“法律必须被信仰，否则它形同虚设”。澳大利亚法官马丁先生说：“在一个秩序良好的社会中，司法部门应当得到人民的信任和支持。从这个意义出发，公信力的丧失就意味着司法权的丧失”。“可以断言，一旦人民对法律的信心丧失殆尽，法律和法院的权威扫地之时，人民遇到纷争将不再寻求社会正义与人民法院，必然转而寻求帮助于草莽之间，其后果何堪设想？”对法律信仰重要性作用的描述，鲁道夫?冯?耶这样说：“如果法律是棵大树的话，那么法律信仰就是这棵大树的根，当这根不发挥任何作用时，它将在岩石和不毛之地中枯死，其它一切则化为泡影……”。“如果没有这样一种信仰，法律规范就不能内在化，进而落实到自发的行为之中……在这种情形下，法的效力只有仰仗强制命令才能维持，从而导致现代法治的基本原则名存实亡”。所以在当今由传统社会向现代社会转型的过程中，确立法律权威、培植公众的法律信仰是建立法治国家的当务之急。
人民监督员制度的建立正为我国法治建设提高司法公信力的需要。第一、人民监督员制度更多人民直接参与司法活动，增强对法律的亲切感。我国被认为是法律信仰不足，重要的一个原因数千年封建专制传统、义务本位主导,民众形成了畏法、惧权的观念，认为法律是官员大贵所特有的东西，法律就是治罪、管人。所以，对法律就无所谓信仰，除了畏惧就是憎恨。我国在50年代初借鉴前苏联的做法，选择了参审制作为公民参与司法活动的方式，收效甚微，其原因有很多方面，重要是陪审员不能真正参与，成为了法院“俘虏”。，虽然没能达到预想的效果，但至少从形式上规定了普通民众参与司法。在现实条件下，我国正在进行的法治国家建设，让普通民众参与到更多的司法程序中来，特别是在侦查阶段人民群众普遍对侦查机关的不信任的情况下，通过人民监督员制度，让大众实实在在的参与，真正和法律零距离接触，人民大众对法律的亲切感增强，从而信任法律，信仰法律。民众对法律生活的积极参与会产生对法律的信任，对法律的信任同时又是他们主动参与这类活动的前提。
第二、人民监督员制度让公众参与司法，以自己独立的思想判断法律事实，从而影响司法进程，这样培养人民的司法主人翁意识，变被动为主动，充分感受公正司法对于普通公民的重要性,培养对于国家法治建设的责任感，增强他们对司法机关公正执法的信赖。“司法除了通过国家从人民那里获得对于纠纷的裁决权之外，它还从社会获得民众的信赖，以获取更大的公信力。司法需要具有的足够社会权威性就不是国家所能赋予的，它必须来自人民。司法机关的设立在历史缘起上是人民愿意将其所涉及的纠纷交其裁判的结果，当然包含着人民对其的信赖”。全体社会公众共同参与司法，培养人民大众的主人翁独立意识与自觉意识，达到一种社会公众对法治建设的积极性与主动性。正如托克维尔所讲的，“在民主共和国，已经不是一部分人民去从事改善社会的状况，而是全体人民都以关切的心情承起这项任务”。人的主体性得到了最大限度的实现，社会公众所关心或者应当关心并努力投身其中的事业，主动地自觉参与的这个事业。这样人民监督员制度是社会公众不但信任法律，而且作为法律的主人维护法律。
第三、人民监督员制度使刑事案件中的民愤反映渠道制度化。“民愤所宣泄自己情绪的过程就是作为主体的民众和作为客体的某种行为的互动过程，其结果就是民众取得了对于某一种行为评价的支配甚至压迫。”民愤的本身具有双重性。第一，民愤具有法律上的正当性。民愤是一种集体意识的表象，在刑事案件中表现为对被害人的同情和被告人愤怒，是人民大众处于对正义的原始要求，具有符合人性的一面；同时是来自草根阶层的呼声，是作为最底阶层原本的反映，用俗语来说就是“人民群众的眼睛是雪亮的”，在司法的过程中有考虑到这方面的必要。第二，民愤具有盲目性。民愤一般是在感性的认识下，处于一种原始的正义观，在多数情况下表现的是一种追求正义的冲动，这种冲动为的是寻求一种实质的合理，而司法活动的重要诉讼价值是追求形式合理性；民愤缺乏一种对事情的理性认识，有时甚至会被一些利用。而我国刑事案件民愤表达手段非常缺乏，造成的结果是要么不当干预司法，造成许多冤假错案；要么就是民愤积累，人民群众怨声载道，对法律解决的手段更是不信任，形成找法律不如找政府的意识（目前上访热不就是对此的更好说明），更谈不上法律信仰问题了。人民监督员制度正是人民群众通过此制度，经过亲历参与并影响司法程序，在司法程序中合法表达自己的呼声，提高法律的威信和增加人民群众对法律的信仰的有着非常重要的作用。
第四、通过人民监督员制度在不知不觉的过程中对人民大众的法律教育。“与单纯的法制教育不同，法治教育不是教育民众盲目、被动地服从法律，也不仅仅是教育民众现在实习哪些法律、其内容是什么，而是教育民众如何运用法律捍卫自己的权利和自由，捍卫法律的尊严，如何主动地参与法律的监督，抵制如何置个人意志于法律之上的行为。只有形成了这样的法律文化，法治及其传统才能持久而弥坚”。。让民众能够近距离地了解法律的运作状况，学习法律，遵守法律、尊重法律。
第一节应当重新在逻辑上清理，解决逻辑混乱问题
第二节、人民监督员制度的理论基础
一、人民监督员制度的基础之一——人民主权原则。
（一）、人民主权原则的含义。
人民主权原则作为宪法的一般原则,又称“一切权力属于人民”，表达为国家权力来源于人民，控制于人民并服务于人民的政治理念，界定了人民与国家的基本关系，确立了人民在政治现代化国家中的主体地位。自法国《人权宣言》宣示“全部主权的本原根本上存在于国民之中”以来，人民主权原则基本在各国的宪法中已得到普遍认同，成为各国宪政制度构建的根本价值取向之一。随着现代国家对人民主权的原则确立后，演变为人民对政治生活的参与，以及国家对人权的保护和公共利益的维护，演绎了人民主权原则的具体化过程，它要求政府为人民利益服务，公共政治生活向人民开放。
人民主权成为现代国家的合法性来源，宪法确认了人民主权的存在从而代替了传统政治下国家合法性以及神权政治为基础的状况；其次，人民主权原则通过宪法成为限度政府的圣经，确立了政府发展的方向，从而改变了传统政治下国家合理性以全能政治为基础的状况；最后，人民主权原则通过宪法的形式成为平衡国家与社会、政府与个人、个人与个人之间权力和权利或权利与权利之间关系的制度化途径，提供了国家与社会的边界，从而消除了传统政治下国家与社会一体化的状况。
我国《宪法》第2条对人民主权原则明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这以最高法的形式界定了国家权力的归属，人民是国家权力的最终享有者。同时还规定“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”
（二）、人民主权原则的具体化。
以人民主权为基础的现代国家代替了以神权政治为基础的朝代国家，当现代国家建立后人民主权的原则被确立为宪法的最高规范，这就使人民主权制约了公共权力行使，它要求个体对公共生活的参与的保障，以及国家对人权的保护和公共利益的维护。人民主权原则的具体化一方面演化为有限政府的观念，“一切权力都有危险性，因此，唯一公道的政府只能使一个权力有限的政府”；另一方面演化为民主政府的观念，“民主制度假如说有什么缺陷的话，哪都是可以治疗的，但治疗的方法不是采取某种相反制度中的一些因素，而是发扬更多的民主”。
“主权在民的精髓在于人民对政府的授给权和监督权，即人民授出并监督其执行”。人民主权原则的意义体现于在正确理解权利与权力之间关系的基础上，恰当地配置权力，以使它能够起到一种限制、阻遏权力之滥用的作用。对国家权力的制约有“以权力制约权力”和“权利制约权力”两种方式。
“以权力制约权力”意味着一种国家权力对另外一种国家权力的外在的约束和控制，通过各种国家权力之间的相互制约，防止其中的一项权力过于强大而被滥用，目的是建立权力运行的良性机制。孟德斯鸠总结权力运行的规律时说：“反对一切集权制度，提出在‘一切权力合二为一’的国家，虽然没有专制君主的外观，但人民却时时感到君主制的存在。”；“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。以权力制约权力只能发生于对等的政治实体之间，是处于同一层面的国家机关之间权力的相互制约，因此，人民要真正掌控自己让渡予政府的权力，还必须得“以权利制约权力”。
“以权利制约权力”是指通过人民的参政、议政，增强公民的权利意识，从而以权利的深度、广度来抗衡权力的力度、强度。明确国家权力和公民权利之间的联系和界限，发挥公民对国家权力的制约作用，使他们在保护自身权利实现的过程中，对国家机关及其公务员的权力行为起监督和控制作用。以承认公民权利为根本前提，以保护公民权利为最终目的。对权利对权力制约问题上，有两种权利：第一、公民的实体权利，例如财产权、人身自由权等，国家不能逾越它的界限而侵入公民的权利领域，相反地还应当保护和提升这些权利；第二、公民的程序性权利，例如参与权、平等对抗权、知情权等。“人民主权原则就使‘以权利制约权力’这一机制具有正当性的基础”。以权利制约权力的具体措施有：“（1）、广泛分配权利，以抗衡权力的强度；（2）、集体行使权利，把分散行使的权利集中为人民的权利；(3)、优化权利结构，建立和健全与权利结构相平衡的权利体系；(4)、强化权利救济，发挥抵抗和监督权的作用；（5）、提高全民权利意识，释放权利‘动能’，以抗衡权力的‘势能’；（6）、掌握制衡的度，即以不妨碍合法权力的正当行使为限度，否则有失人民授权政府的初衷。”由于权利与权力不在同一天平上，不具有相同的权价，单能以权利制约权力缺乏应有的力度，不具有课操作性，且只有一个民主社会中才能实现。
“人民为了保护自己免受自己国家的使犯，遏制权力的扩张与腐败，保证国家权力运行的人民意志性，就不仅要以‘权利制衡权力’，而且还必须以‘社会权力制衡国家权力’”。当代杰出的民主理论家伯特?达尔（RobertDahl）也认为：“从理论上讲，传统的分权与制衡模式并不必然能防止暴政发生，防止暴政的力量应该来自社会，而不是权力本身。”社会权力就是社会主体(公民特别是社会团体、非政府组织)所拥有的社会资源(物质和精神资源)对社会和国家的支配力。
国家权力本应具有广泛的民意基础，但毕竟受托的政府并不见得能充分地，忠实地体现人民的意志，因而有必要民众直接参与政府决策，监督国家权力的行使,乃至直接行使某些权力,来管理国家事务、社会事务,使国家权力中增加人民性的含金量,并从人民委托出去的权力中,又收回一部分归社会主体自己行使。由于民众是分为不同阶级、阶层、种族、民族和各种利益群体的,他们不同的意志与利益要通过他们所结成的社会组织来集中,并集合其成员和组织的资源,将公民个人的权利与能量和组织起来的协同力,转化为集体力量、集体权力,去影响政府和社会，这就是权力社会化的人民性的体现。
其意义有：1、促进国家向社会分权,削减国家权力的运作范围,逐渐还权于民；2、促使国家权力运作的公开化，通过公民和社会组织的政治参与和社会权力的压力,使黑箱作业受到限制；3、以社会权力制衡国家权力,监督政府权力的行使,抵抗权力的专横,防止权力异化。
人民监督员制度正是以社会监督的模式，合理地导入直接监督检察机关的制度，一方面完善我国人大监督的形式，落实宪法“一切权力属于人民”的原则，对法律赋予公民较为抽象监督权能具体化，监督了“绝对权力”检察权合理运用和防止滥用；另一方面社会公众的直接参与，增加了程序的公开和透明，保障了检察结果的合理性，也更容易被公众所接受。
二、人民监督员制度的基础之二——司法民主
（一）、司法民主的含义
民主是现代社会很时髦的话题，也是使用最多也是最滥的观念之一。部分原因是由于人民把它看作是一种文明的象征，人民普遍感觉：“如果称一个国家为“民主国家”，那是对它的赞美。”传统对民主的理解，主要是从政府权威的来源和政府的目的出发，特别是从(国家)政治权力的产生，组织和运用上来界定民主的，主要将民主理解为“人民的权力”，“人民的统治、治理”等。民主的实质为“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与和可以参与影响全体成员的决策。”司法民主是民主的理念下的一个司法理念。即“司法的本质是理性，法律推理是一种理性过程，裁决者不能有利益、感情牵涉，中立是最基本的要求。民主的本质要求是人民至上，作为一种决策体制，它讲究多数原则，尊重人的情感与利益……不能用民主的原则、方法、民众的情绪来取代司法。”所以，在理解司法民主是民主的理念下的产物的同时，对于司法民主也不能片面的按照广义上的民主来理解，有其特殊性。司法民主首先来说是制度理念。司法民主理念一般来说是普通公民有参与司法的机会。“司法民主的要义是通过人们群众对司法制度运行过程的参与，以社会大众朴素的是非观念弥补法官判断视野的不足，提高司法判决的社会亲和力和法律的社会化程度”。美国学者罗伯特?达尔认为司法民主根基于下列司法观念:“1、司法权来源于人民；2、司法机关存在的必要性；3、司法机关必须尊重人格尊严和价值；4、司法权的有限性；5、以民为本的司法制度才具有生命力”
（二）司法民主的主体
作为现实的民主层面的司法民主，不可能是每个人的民主，它是一定范围内的民主，而不可能是“所有的民众参与地方活动并拥有的相应权力。”正如罗伯特?达尔论述：“在实践的层面上，都不可能达到满足每个人的愿望和需要的程度，它仅在一定程度上和一定范围内满足一定量的民众或民众一定量的需求。”
但是，“民主最为本质的属性在于它的利益关涉性，即民主主体正是基于自己的利益于某个事项有着直接关系而享有对该事项的民主参与、决策和影响的权利。”我们可以对司法利益的相关性程度把主体概括为两类，一是诉讼中的当事人，司法民主的权利事关自己的贴身利益，故如果说诉讼中的当事人所享有的民主权利，一般可以说是直接民主，通过亲自参加司法活动而实现自己的权利。二是与当事人处于同一法律秩序内的民众。显然，如果让浩瀚的民众直接参加，就属于乌托邦式民主。“公众间接参与司法活动，诉讼程序本身并不是具有明显的民主色彩。法律家是专门职业者，而不是民意代表，判断的依据是实证法规范，而不是人民的直接要求”。而司法民主的价值体现关键在对公众的价值层面上，这种作用不是在一个个单独的案件中直接就表现出来，主要表现着一个司法理念，用民众的观念，思维，潜移默化的影响司法。“如果从现实法律运行的形式合理性来看，法律逻辑的存在是必要的，然而这是以牺牲司法活动的社会亲和力为代价的，长此以往，法律就会与社会大众的距离越来越远，失去相应的社会基础，必然削弱法律的社会化程度。“法律不要不以民情为基础，就总要处于不稳定的状态，民情是一个民族的唯一的坚强耐久的力量”非职业法官的存在能够把大众生活的逻辑带入司法权的运行过程之中，尽管这不可能从根本上改变喝动摇职业法官的法律逻辑，但是毕竟能够为法律逻辑提供一定补充，使其更能够贴近大众的生活逻辑，在一定程度上，缓解形式合理性与实质性之间的紧张关系”。
（三）司法民主的价值
司法民主作为民主的一种具体形态，它的价值追求不应离开民主而独立存在。正如上面所说，司法过程具有很多特殊性，追求的权利是具体的和相对特定，它受到来自于司法民主主体范围和存在形态的限制，即：它所追求的权利是利益涉及者在司法的过程中的权利，而且他们的权利的大小与其自身利益是相对应。司法本而是基于道德政治经济基础之上的一种正义和平衡，应当保持专用性、稳定性、自主性、中立性，体现社会总体评价标准，相应的法律机构及运作专业化，固定化，以力求法律代表的特定精神被深入的挖掘和合适的运用。司法民主的价值，主要表现在以下几个方面：
１、提高司法的国民基础。“从司法民主性的要求看，法律家的专业思维并非不能与民众的常识相沟通，民众对司法过程的参与和评价也是现代法治的应有之意”“国民从以往的由统治客体意识而产生的对国家过度依赖的依存意识中把自己解放出来，国民自身应培育自己的公共意识，同时要加强国民自身对公共事业的主动关心意识。即使在担负着主权在民的统治结构之一翼的司法领域也是如此，……期待国民能以多种形式广泛参与司法运作的诸方面。只有这样，才能实现扩充司法与国民之间的接触面；国民对司法的理解才能加深，国民才能容易理解司法乃至审判过程。其结果必然使司法的国民基础被确立起来，并且会变得更加坚固。……司法要充分发挥它的机能，本来就需要来自国民的广泛支持与理解……”
2、司法的公正性。司法民主的对司法的公证性主要表现在两个方面：第一、有利于排除司法人员的下意识趋向。贝卡里亚曾说：“总是期望发现罪犯同时又落入学识所形成的人为窠臼。”职业司法人员理性有余而情感不足，往往难以排除贝卡里亚所说的职业潜意识的干扰。二是使社会正义与司法公正统一起来。“将国民的健全的社会常识反映到诉讼程序中来”，”公民参与司法是凭借公民朴素的社会正义感、公平感，根据自身的社会经验以及对人情世故的了解来进行判断，其与职业司法官的判断相结合，才能真正体现社会正义，从而实现司法公正。第三是防止司法腐败，以平民司法的“普通意识”对职业司法官的“职业意识”加以制约，能有效地堵塞司法腐败现象。
3、人权保护。在刑事诉讼中，犯罪嫌疑人、被告人与司法机关地位严重失衡，为了防止权利被侵害，司法民主程序通过当事人的直接参与或者社会的参与，现在司法机关的恣意和和对当事人的权利保护，起到对当事人的权利保护价值，这是不民主的程序无法做到的。
4、司法权力制约。任何权力都要受到制约，以国家为后盾的强大的司法权更要受到权力的最终来源者人民大众的限制，从而防止司法权力的无限扩大。公民直接参与司法的决策运作和案件的审判，等于分享了部分司法权，弱化了司法官的权力，增强了当事人的力量，改善了国家、司法权与个人力量的比例关系，使国家权力与个人力量在量上形成平衡结构，从而构成对司法权的社会监督，防止权力的无限扩大。
（四）司法民主的体现――有效参与原则
“参与”是个政治学范畴，是指“一种行为，政治制度总的普通成员通过它来影响或试图影响某种结果。”一般而言，普通公民对政治活动尤其是政治决策活动的参与是民主社会的一个重要标志，参与作为一种活动，同时它含有一下几项基本要素：1、参与是一种行为，而不是单纯的心理感应或欲望的冲动，参与者必须亲自通过身体活动参加到一种过程中来，而不能只是作为旁观者静观过程而无所作为。2、参与的目的在于影响或改变结果的状态，使其按自己喜欢的标准得以形成，也即以达到满足自己欲望和要求的结果为目的。3、参与必须是自主和自愿的，而不是被迫、非自愿或由他人以各种方式控制的。参与不同于参加或在场的重要之处，它包含“自主、自治地参加”的含义，因此，一个人在一种国家职能活动中如果能参与其中，就意味着他作为一个积极主动的道德主体，通过具体的行为促使这一过程产生符合自己真实意愿的结果，同时，作为参与者，他还必须按照自己的自主意志发动行为，影响结局，而不是仅仅作为一种客体被动地承受别人强行为自己安排的结果或命运。在刑事诉讼中的参与原则的具体内容我们把它分为两部分：
第一、案件当事人的参与，主要是指犯罪嫌疑人、被告人、被害人和附带民事诉讼的当事人的参与。当事人直接受本案影响，当事人的参与对自己的权益息息相关。当事人的参与也表现在对当事人的诉讼权利尊重与保护上，具体表现在律师辩护权、案件的知悉权、权利的选择权、成述权等的尊重和保护。
第二、社会的参与。即国家司法权以外的社会力量介入诉讼，使司法活动能够体现社会关于秩序、自由、公正等的价值标准，避免国家司法权专断，体现司法民主精神。其实现途径主要有一下三种：1、公民单个作为非职业法官参与诉讼。如大陆法系国家的参审制，英国的非职业治安法官制度。以个人的形式代表公众参与司法，体现司法民主。2、以社会组织的形式参与司法。通过法律规定国家专门机关以为的组织、团体依据一定程序参与诉讼，避免专权或者不对利用。主要的方式有英美法的陪审团制度、日本的检察审查会制度。3、公众知悉司法司法运作。主要表现在公众通过旁听法庭审判或者通过新闻媒体了解案件处理的参与方式，体现民众对司法间接参与。
必要性与制度基础是什么关系，上述表达方式显得重合。而且人民主权与司法民主不应该分开成为两个基础要素。因为司法民主的根据是人民主权，二者并列是不合适的。
重构重写第一章
第二章 、相关制度比较考察与评价
什么是人民陪审员制度应当作一简略介绍（最好在第一章中，才好谈意义等），同时对比较考察国外制度的理由和标准应说明，即明确为什么将大陪审团制度等作比较考察。
第一节、美国大陪审团制度考察与评价
一、美国大陪审团的起源及发展过程概要
大陪审团是1166年英王亨利二世同教会与贵族之间进行权力斗争期间，在英国首次出现，最初的目的是使成为巩固王室权力的工具。到17世纪末期，大陪审团开始获得一定程度的独立，由此而使它转变为反抗政府压迫的个人自由的保护者。第一次世界大战爆发后停止，后英国殖民者进新大陆并成为美国普通法传统的一部分。在早期美国，大陪审团起到某些类似不断发展中的公众会议的作用，在各种各样的公众何政府的活动中，充当了反映司法方面意见的舆论工具。在美国独立战争时期，殖民地居民用来反对英国的控制，“大陪审团按照他们认为合适的情况和坚持防止王室官员，不分青红皂白起诉的情况坚持或拒绝执法。”美国建国后，对大陪审团制度作了充分的肯定，并将其写入后来成为美国宪法组成部分的“权利法案”，其中第五修正案规定：“任何人都不应该因可能会被判处死刑之罪或其他重罪而接受审判，除非有大陪审团的调查报告或起诉书为据。”随着检察权的扩大，诉讼案件的剧增和本身存在的诸多问题，对大陪审团的存在和作用发生了很大争议。尽管许多州保留了对大陪审团的规定条文，但在实践司法过程中，大陪审团变成了刑事法律诉讼程序的一种“例外”情况而不是“正规”的组成部分。
二、大陪审团的组成和任期
目前，几乎所以的州都有某种类型的大陪审团制度，即使在那些不使用大陪审团的起诉书进行起诉的州，也保留了大陪审团进行调查和监督的权力。在美国的51各司法管辖区，大陪审团的组成情况是不相同的，但最多不超过23名，最少也有在5至7名的规定，如弗吉尼亚州。在密执安州，该州在1917年制定了一项特别规定，准许一名法官在特殊情况下担任由一个人组成的大陪审团，这名法官担任陪审团任期只限6个月，还禁止他发布报告，而且不准许他受理向他起诉的审判。这名法官享有密执安住大陪审团的正规的权力，包括大陪审团本身享有判处藐视法庭罪的权力，以及作为进行调查的组成部分的用传票传唤和召集证人的权力。
对大陪审团的起诉书通常没有要求须经大陪审团陪审员全体一致同意，各州大陪审团的结构和规模相差也很大，由于各州对大陪审团的不同的使用和目的。对陪审员的选择程序也有不同。主要有两种方式，一种称之为“任意挑选制”（randomselectionsystem）采取抽签式的办法选拔，试图保证偶然性或代表性。即根据根据选民登记表或者其他包括社会各阶层人士的类似表格，通过抽签决定，以便保证所有的居民都有参与机会；另外一种“选择挑选制”（discretionaryselectionsystem）是由法院的一名官员或官员小组自行斟酌决定选拔，试图达到其他更多选择性的目标，这种方法由于容易出现滥用职权和缺乏公正性收到越来越多的攻击。绝大多数的州的大陪审团的任期和法院的任期相同，所要求具备的条件各个州都略有不同，一般来说，对于陪审员的要求是：1、公民和选举权的人；2、年龄不超过70岁；3、心智健全；4、没有以重罪定罪的记录的；5、在其他的方面都能出席并为大陪审团效力。
三、大陪审团的调查起诉程序
大陪审团组成之后，由法官告知其职责和权力，即在完全保密的、法院内专设的房间里开始听证程序。听证现场，除大陪审团成员外，只有检察官和记录员在场。调查程序这样展开，首先，由检察官向大陪审团提交一份草拟的起诉书以及相关的书面证据，并作必要的解释；然后，由检察官依次传唤证人到场作证，大陪审团成员和检察官都可以对证人发问。大陪审团认为有必要时，可以通过法院调取任何实物证据、传唤任何人到场作证。证人作证时一般没有律师陪同在场，看可以要求暂停提问，以便在听证室外的走廊里虞自己的律师或法院指派的律师进行协商。如果证人主张“不被强迫自证其罪的特权”而拒绝回答某一提问的，检察官如果要继续追问，必须报请负责召集大陪审团的法官裁定许可；最后，大陪审团在听取所有的证人证词之后，在检察官不在场的情况下进行秘密评议，按照规定比例做出是否批准起诉的结论。对于大陪审团不批准的重罪案件，检察官在收集到新的证据以后认为应当起诉的，可以要求同一大陪审团重新审查，也可以要求法院另行召集大陪审团予以审查。
四、美国大陪审团的争议
由于大陪审团在美国摆脱英国的殖民统治过程中和在建国以后的反对官员腐败的过程中发挥了居多的作用，但是，随着形势的发展，这种追诉形式引发了极大的争议，要求保留这种追诉形式的声音主要来自广大的民众，即“大陪审团保护公民免于政府官员的调查行为为公民参与政府提供一种工具，并使起诉程序与政治上的考虑隔离。”对存在有关保密、调查和豁免方面的实际问题考虑，
要求废止这种追诉形式的声音则主要来自于专业人士，理由是：1、大陪审团形式以所听取的秘密的单方面的证据作为判断是否提出起诉的根据，在程序上给人以暗箱操作的感觉；2、大陪审团的组成和运作相当繁琐，极大地妨碍了诉讼效率的实现；3、大多数陪审员在法律方面没有得到培训和缺乏相应的经验，他们的决定完全依赖于检察官作出的解释和提出的证据，这样，大陪审团往往就成为符合检察官愿望的某种事实上的“橡皮图章”，甚至可能成为“检察官行政上的工具”，起到保护检察官行使自由裁量权不受其他监督的作用。
第二节、日本检察审查会制度考察与评价
（一）检察审查会制度概要
检察审查会制度是日本司法体制中的为了防止检察官滥用检察权而设立的
通过民众监督的方式对审查检察官做出不起诉处分案件的独立性机构，具有外部审查的特征。日本施行起诉独占主义，只有国家才有进行公诉的权力，检察官被赋予是否提起公诉的裁量权，当案件做出不起诉处分就意味着丧失了裁判所审判的机会。如果根据不当的政治考虑对重要案件做出不起诉处分，或者为包庇侦查机关、追诉机关内部的犯罪而不起诉处分，那么重要的犯人就可能逃避法律处罚。因此，根据实际情况有建立不当不起诉的检查制度，同时，检察审查会制度既是对检察官的监督制度，又是体现国民参与国家司法活动的一种具体形式。
二战以后，为了实施日本检察制度民主化，当时的占领军司令部建议日本政
府采取检察官公选制度和起诉陪审制度。当时的法务厅（现为法务省）经过讨论，
认为两种制度均不适合日本的国情，通过和占领军司令部的协商，为了代替起诉
陪审制度，决定采用检察审查会制度。在日本现行法存在如下不起诉的检查制度：
（1）检察审查会制度；（2）准起诉制度；（3）上级检察官行使监督权（日本检
察厅法第7条至第10条，第14条），但是因为存在检察官一体的原则，所以人们对第三点的监督效果非常怀疑。
在考虑国内实际情况、西方“市民参与审判”原则的影响下，在1948年颁布日本《检察审查会法》，确立了检察审查会制度。当时建立这一制度的目的也主要是由国民来检查检察机关在行使国家权力时，能否正确、恰当地反映国民意志；反映公民对公诉权实施的意见、衡量公诉权实施是否公正。《检察审查会法》第1条就规定，检察审查会制度是为了反映1946年制定的日本国宪法的民主精神，使检察官的判断反映一般国民的意见与思想的制度。
根据《检察审查会法》规定，（1）设置：根据第3条，检察审查会使一个独立机构，不受检察机关管辖。日本在全国的地方法院及其支部设置了200所以上的检察审查会（1999年至现在为201所），分布在全国设有地方裁判所或者设有地方裁判所支部的地方，东京设有第一检察审查会和东京第二检察审查会。检察审查会职权包括两方面：一是审查检察官不起诉是否适当；二是对检察业务的改进提出建议和劝告。检察审查会除了内乱、独占禁止法之案件外，对其它案件均有审查权。
（2）成员的选择：检察审查会的成员由该审查会辖区内具有众议员选举权的国民中抽签产生11名成员构成，另有11名候补成员。通过选举，一人担任会长。检察审查员的任职为半年。根据《检察审查会法》第46条规定，检察审查会作为裁判所预算的一部分向国家申请经费。检察审查会制度是从具有众议院议员选举权的国民中抽选出11人，代表一般为国民，检察审查员的选举是有各个市或者区的选举管理委员会和检察审查员事务局通过抽签实施，各个市或者区的选举管理委员会根据选举人名薄的登记数和按照比例抽取检察审查员候补者预定者，从预定者内经过资格调查后，再抽签检察审查员候补者，并制定检查员候补者名薄。每年10月抽选检察审查员候补的预备人员，11月抽选检察审查员候补者，12月将检察审查员候补者名薄送进检察审查员事务局。检察审查员事务局根据各市或者区送交的检察审查员候补者名薄，在检察审查员缺员时，从检察审查员候补者名薄内抽选检察审查员候补者，对检察审查会的人员进行补充。被选为候补者后，会收到检察审查会的信，告诉你已经被选为检察审查员的候补者并确认是否担任候补者。检察审查会自1948年产生以来，抽选产生的包括补充审查员在内的拥有检察审查经验的人已达到43万。但是，并不是具有选举权的国民都具有担任检察审查会的资格。
根据《检察审查会法》第5条的规定，下列人员不能担任检察审查员：1、小学未毕业者，但具有小学同等学历以上者，不受此限制；2、破产后未复权者；3、被判过徒刑或者禁锢一年以上者。同时根据检察审查会第6条的规定，不能担任检察审查员的人有裁判员、检察官、律师、都道府县知事、市乡村长、裁判所职员、检察院职员、警察、军人等，虽被选为检察审查员候补者，但如果有上述中的不合适条件之一，必须自动回避，或者乡检察审查会说明相信情况，并且主动要求辞退。
检察审查员属于非常勤的公务员，任期为6个月，没有报酬，但是被召集时，根据《检察审查会法》第39条的规定，支给当日的交通费、伙食费及住宿费等。
（3）检察审查会的启动。检察审查会对检察官不起诉处分的审查通过两种方式启动，但均为检察官作出不起诉决定处分后进行。第一种是控告人、检举人、请求人或者受害人向检察审查会提出申请，申请时应该以书面方式向做出不起诉处分检察机关所在地的检察审查会提出。提出没有时间限制，但是，对同一案件已经有检察审查会决定的，不能再次提出申请。第二种是根据职权进行，即没有申请人，检查审查会依据新闻、告密、或者其它无申请人的检举材料，经过审查会过半数委员（6人以上）同意后，依照职权开始审查。。检察审查会在11名检察审查员全部到齐后，进行“根据良心，我宣誓公正诚实的履行职务”宣誓，并且根据检察审查会法第16条，在宣誓书上签名盖章后才能开始检察审查会议。
（4）检察审查会的监督程序。审查程序不公开，会议由经过11名检察审查员互选产生的检察审查会长主持。审查的方式主要是从检察官提供的资料中，寻找与申诉材料中相关的证据，针对申诉材料中提出的疑问，分析检察官作出不起诉处分决定是否符合案件的性质，主要内容是调查检察厅的资料以及询问证人等。审查评议的结论有三种：不起诉正确、不起诉不正确、应当起诉。作出应当起诉评议结论的条件比较严厉，应当起诉的评议结果必须由8名检察委员以上的多数才能决定，并且还应将理由附在评议书后，送交给管理监督检察官的地方检察厅的检察长。应当起诉和不起诉不正确的评议实质上是对检察官已处理的案件的一种批评。但这种评议结果法律上没有赋予其拘束力，检察官也没有必须按照评议书的意见履行起诉的义务。只有当检察长仔细审查评议书后，认为应当按照评议的意见处理案件时，才正式提起公诉。
从1948年公布实施检察审查会制度开始至1998年4月止，被选为检察审查员以及候补者的人已达到450,000人。到1996年底为止，经过检察审查会审查的案件也达到129,000件，其中比较多的案件为业务上过失致死罪，伤害罪。欺诈罪等。其中特别有名的案件有大东宾馆火灾案件（沼津检查审查会），日本航空喷气式飞机坠落案件（前桥检察审查会），东京佐川急便案件，药害艾滋病案件（均为东京第一检察审查会）等。
虽然从数字上看有129,000件被检察审查会审查，因为同一案件会出现多各决议，若将该决议看作一个案件，则有5000个案件。其中因为检察审查会的决议而被重新提起上诉的案件有1000多件，占总数的20％。也包括被判8年、10年等有期徒刑的案件。但检察审查会制度也存在问题。第一，检察审查会的决议仅作为“参考”，对检察官并无法律上的约束力。第二，一般认为，检察审查会的审查前提时不起诉处分，但是，如果一个犯罪只有部分起诉，而其中重要部分未被起诉，那么未被起诉的这个重要部分实质上不公正的，这样检察审查会制度此部分无法监督。
日本的检察审查会制度，虽然在其设立宗旨上体现了国民参与刑事司法，在刑事政策上更多地体现民意，并通过检察审查会对检察官决定不起诉的案件进行审议的方法加强对检查工作的监督的原则，但通过数十年的实践证明，这一制度并未充分发挥其应有的作用。
从国民参与上看，日本国民对于这一制度还不十分了解，1991年日本政府公开发表的《关于检察审查会制度的社会调查报告》，指出知道有这一制度的国民只占31％（1983年的调查占22％），但真正知道这一制度内容的国民比这一比例还要少；在选择国民担任检察审查会委员的调查中，国民对于担任检察审查会委员的态度，只有18％左右的被调查人想担当检察审查会委员。而且那些曾经担当过检察审查会委员的人也认为：当初也是抱着无所谓的心理，但真正担任检察审查会委员后却感到十分的充实而且具有责任感，并不认为这是一种负担。《司法制度改革审议会最终报告》认为：“作为国民参与司法制度的检察审查会的机能应该更广泛地予以扩充，对于检察审查会一定的评议书应朝着赋予其法律约束力的方向而努力”。民众对检察审查会制度仍然表达出进一步发展完善的愿望。
据统计，2000年由日本全国的检察审查会做出的应当起诉及不起诉不当的决议共计108件，而通过检察官的再侦查，最终提起公诉的为37件，仅占其中的34％。这样的结果，引起了国民的强烈不满。
分析检察审查会制度不力的原因，负责日本司法制度改革研究的，由日本政府设立的司法制度改革推进本部做了一下的归纳，即检察审查会的审查会委员时从普通公民中选任的，委员们不一定举办必要的法律知识，而最根本的还在于由于检察审查会的决议不具备法律约束力，故该制度的本身缺乏对检察官做出不起诉决定的监督作用。
（三）检察审查会准备的改革
检察审查会制度的改革方向，日本司法制度改革推进本部最近提出了一套崭新的方案，并争取将该方案于2004年春天提出交国会讨论。该方案的主要精神是，当检察审查会做出应当对该案件进行起诉的决议时，检察官必须在三个月内对是否提起公诉进行研究，经研究，检察官仍然认为不起诉为妥的，必须将其理由向检察审查会做出汇报。检察审查会经分析检察官不起诉的理由，如果认为不能接受的，可以第二次做出起诉的决议，而该决议具有法律的约束力。也就是说新方案是对检察审查会连续两次做出的应当起诉的决议赋予法律效力，在此情况下，无论检察官的意见与否，都必须对案件提起公诉，交付审判。
新方案的另一个特点是，当上述的案件提出公诉时，不是由检察官行使提起公诉的职责，而是由管辖案件的地方裁判所制定的律师代替检察官，行使从提起公诉至判决确定为止，本应由检察官行使的职权。在此期间，代替检察官行使职权的律师，如果需要对案件证据等进行再侦查时，可以委托检察官指挥检察事务官或者司法警察执行这一侦查命令。
新方案还提出检察审查会对检察官做出的不起诉处分进行审查时，要求律师对此提出有关的专业知识的参考意见，以加强检察审查会决议的法律依据。此外，在现行的检察审查会法上规定的检察审查会可以对检察事务的改善提出劝告的基础上，加上受到劝告的地方检察厅的检事正必须承担对此劝告做出回复的义务的内容，以期提高检察审查会劝告的实际效应。
新方案的有关内容，在加强检察审查会审查力度和赋予其决议以法律约束力的同时，对现行日本刑诉法所确立的对刑事诉讼的检察官“起诉独占主义”，及是否对案件提出公诉，由检察官裁量决定的“起诉便宜主义”做出了前所未有的挑战，如果该方案能够获得日本国会的批准，日本的检察审查会法也会因此而做出相应的修改，检察审查会将会在日本的刑事政策的执行中体现出相当重要的作用。
介绍国外的两项制度是为了比较研究，应当有比较研究的内容，不应当是简单的介绍，与人民监督制度无关或关系不大的问题应当略去。
第三节、我国人民监督员制度考察及评价相关制度的介绍，“相关”是指与人民监督员制度“有关的”制度，怎么莫名其妙地又写人民监督员制度本身。
一、人民监督员制度建立的社会背景
“在人类社会发展进程中，由于各种自变量与因变量持续不断地冲突，必然导致变化和发展的能量潜滋暗长，这种源于社会内部的驱动的能力积累到一定临界点，就会使社会发生结构性的嬗变，而司法改革无疑使这种嬗变的表现形式之一。”改革开放20多年来，我国生产力得到飞速的发展，政治、经济、文化等建设等方面也取得空前的发展，整体社会正经历着一次转型。就经济基础而言，从最初的计划经济到计划为主，市场为辅的双轨制，再到有计划的商品经济，直至党的十四大确定的社会主义市场经济，可以说，我国经济体制发生了翻天覆地的变化。生产力的发展必然导致生产关系的上层建筑发生变革，进而成为人民监督员制度建立的最根本的源动力。
民主政治的日益健全与完善也推动我国的司法改革。司法与政治是紧密相连、相互影响的。“从政治系统的结构和功能意义上来解读司法，我们变会看到以下的一条理论逻辑：首先，从历史上看，司法是政治社会普遍存在的政治体系中的一个结构。”改革开放以来，我国的进行的经济体制改革的同时，在政治体制领域也推行了一系列改革，比如完善人民代表大会制、改革选举制度、公务员制度等。总体上看，我国民主政治日趋完善，原来计划经济体制的高度集权的政治模式正向一个自由民主的模式发展。在这种情况下，原来的人身关系、财产依附关系逐渐脱离国家而成为社会的主导因素。就是说，政治国家开始与市民社会二元化转变，市民社会也开始形成独立于政治国家的运行逻辑，“这种运行逻辑强调市民社会的自主地位和自治能力，反对政治国家对社会生活的过渡干预以及与此相伴随的专制主义倾向。”在这种背景下，原来司法权扮演的“刀把子”、“枪杆子”等工具角色不再适应社会，政治国家的附庸和从属逐渐演变为独立地位和崇高品格，社会正义的监护者与民众良知的守夜人。
改革开放带来的不仅仅是物质经济水平的提高，更是公民权利观念与民主法律意识的觉醒。随着我国法制教育的深入以及国外法律文化的广泛传播，民主权利观念日益深入人心，民众法律意识不断得到提高，参政热情高涨，已经开始有了通过法律看问题，理性地运用法律去维护自身的合法权利。
然而，我国刑事司法制度在社会整体转型时期出现了许多问题。司法不公正，“打官司就是打关系”，人民对司法的公信力普遍怀疑，成为司法迫切需要解决的问题；司法腐败严重，司法体制性缺陷明显，缺乏有效制约。从每年的人民代表大会投票可以得出，人民对司法普遍不很满意，所以，在司法体制改革的同时，能够得到人民大众的理解也是非常重要。“司法制度是人类司法文明普遍性价值追求与一个国家特定国情相结合的产物。”可以说人民监督员制度在这个大背景下是顺应时代潮流和民心，通过大众参与司法过程，增强司法透明度，有效防止和遏制司法腐败，化解社会矛盾和纠纷，促进检察机关严格执法，公正司法，取信于民，彰显检察机关的诚信和监督的权威具有十分重要的意义。
二、现行人民监督员制度的概要与评价
（一）人民监督员制度不具有人民性。
人民监督员不是执法主体，不是编外检察官，也不是诉讼参与人，他们是在民众和检察机关之间，建立了监督与信任并存的纽带和桥梁，所以人民监督员制度的人民性就是此项制度的生命。人民本来是一个政治上的和社会历史范畴，是指一切对社会历史起推动作用的大多数人，它指向群体性的人，即具有广泛性和群众性。然而，我国现行的人民监督员制度没有能体现人民性，原因如下：
1、人员构成上来看。据统计，全国各级试点院共选任4765名人民监督员，全国和地方人大代表1499人，占总人数的32％；全国和地方政协委员886人，占总人数的19％；民主党派、无党派人士692人，占总人数的15％；具有法律大专以上学历的1486人，有法律工作经历的1234人，分别占总人数的32％和26％。《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》第五条第四项“公道正派，有一定的文化水平和政策、法律知识”和第八条“人民监督员由机关、团体、企业事业单位和基层组织经民主推荐、征得本人同意、考察后确认”对人民监督员的范围做了严格的限定，真正大部分群众没有参与的机会。
2、选择程序上看。人民监督员先由组织推荐，再由检察机关选定人选，并征求个人意见，最后经检察长发证，检察院还有对人民监督员解聘的权力，不难看出，不是人民在选监督员，而是检察长在选监督员；而且，人民监督员在监督过程中的经费也是检察机关全权负责，更让人难堪的是每月人民监督员到检察院领取一定的津贴，有种“检察院的人”的感觉，名不正则言不顺，人民监督员没能人民性，制度失去存在的正当性，制度的价值和公信力自然也受到严重置疑。
（二）制度法律依据存有缺陷。
监督权的赋予与实现、监督资格的取得，监督程序的规定等都需要法律的规制与保障。人民监督员制度所依据的《规定》是由最高人民检察院检察委员会会议通过，向检察机关发布在检察机关施行，可以说是最高人民检察院的内部规范性文件，也可以说是个司法解释。我国现行《宪法》、《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》有一些相关性的规定，比如：《宪法》第2条第1款规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”；第2条第3款规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务管理经济和文化事业，管理社会事务”；第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见，接受人民的监督，努力为人民服务”；第41条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉，控告或者检举的权利”。《刑事诉讼法》第6条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，必须依靠群众，必须以事实为根据，以法律为准绳”。《人民检察院组织法》第七条规定“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督。”
然而，上述也只是对人民在法律适用过程中的原则性规定，人民监督员制度没有直接法律依据。但从人民监督员办理案件的程序及后果来看，尽管对于直接立案活动以及案件的处理都可以由人民监督员对检察机关的办案工作进行监督，而且在有的情况下，甚至人民监督员的监督已经成为了一个必经程序。法律上的却失就注定了并不是一个案件处理的起决定意义的程序，而仅仅是在现行刑事诉讼制度框架下加入了人民监督员的监督这一程序，成为为现行诉讼体制下增加的内容,本身并没有法律依据予以确认，也就从本质上决定了其不具备法律意义上的强制力，而仅仅是一种不具备强制力的监督。法律依据上的却失是现行制度需解决的问题。
（三）、整体上监督的结果不具有实体法律约束力。
从法理上看我国人民监督员监督属于权利性监督而非权力性监督。法律上对公民的权利和权力着有不同的规定，权利性规定与权力性规定存在着实质性区别，权利是授益性的，现代社会中，立法不可能将所有权利都囊括其中，所以“法无明文禁止即权利”是法治国家普遍公认的行为准则；而权力是授予性的，没有立法的明确规定，任何机关、团体、组织或个人都不得行使因此。从上述论及人民监督员制度法律基础可以看出，属于关于公民在国家政治生活及刑事司法活动中的权利性的原则规定。因此，在立法没有明确授予前，人民监督员对检察权行使的监督从性质上看只能是权利性的规定，监督结果也只是权利性监督，只具有相对的约束力。
从实践层面上看，人民监督员的监督结果约束力也是有限的。尽管“三类案件”必须进入监督、人民监督员可以向承办人提出问题、可以旁听讯问及询问、可以听取有关人员陈述及律师意见，甚至可以要求上级检察院对案件进行复核，使得人民监督员的监督在引起一些程序方面具有一定的强制性，但是，不管怎样，“三类案件”的最终决定权在检察机关，人民监督员的表决意见只是检察机关在决策时必须参考的意见,间接性和提示性的作用，并不具有诉讼法上的必然后果因此，即便将人民监督员的监督权视为一种权力，这种权力也只是非诉讼性的权力而非诉讼性的权力。
我国没有对检察权的行使实行严格的司法审查，而且在今后的司法改革中也难以实现的情况下，因此在诉讼领域内，无论是针对犯罪嫌疑人的侦查行为还是强制措施，乃至最终是否提起公诉，检察机关都拥有自由裁量权，从制约权力行使的角度考虑，仅仅赋予人民监督员“权利性”的监督是不够的。为了保证该项制度的实效性，体现本制度的实际价值，应当从现行柔性监督或者是相对约束力到准约束力然后到具有法律约束力的转变。否则，该项制度也就步上我国人民陪审员的后尘，成为一种摆设和作秀。
（四）、整体上看人民监督员制度属检察内部监督。
外部监督是指监督主体和监督对象不属于同一组织或系统的外部交互监督。其特征有：(1)、独立性，监督主体和监督对象属于互不隶属的组织系统，易于排除系统内部的长官意志、人情世故的干预，客观公正地评判监督对象的行为，并使监督结论较少带有利益色彩，能够为社会公众所接受。(2)、制约性，各种监督方式在监督主体的职能范围内可以交叉适用，互相协调，使每个监督对象都在外部监督的网络之中，受越权无效的限制。(3)、权威性，外部监督的内容、范围、方式程序一般由法律明确规定，因此具有确定性、强制性的特点。
我国现行人民监督员制度不具有外部性，整体上看仍属于检察内部监督：
1、人员的选择和机构的设置上看。《规定》第8条对人民监督员的产生作规定，人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书。实践中，最终由检察院决定人民监督员的人选，并可以解除其职务，而且，人民监督员办公室内置于检察院，这样就有自己聘请人来监督自己之嫌，实质上又变成一种内部监督。
2、监督制度的运行机制。人民监督员在对直接立案案件及直接立案执法活动的监督中，行使的监督权表现为信息知悉权，评议纠错权，启动纠错程序权等程序性的权力。在整个监督过程中，检察机关基本控制了整个过程，特别是在实施监督步骤上，一般案件，人民监督员了解案情和法律适用的情况只是听取检察机关介绍。只有在必要时才能采取旁听审讯和询问，以及听取本案律师意见等方式了解案件中的有关问题。人民监督员对案件的了解主要来源于案件承办检察官介绍的情况。整个监督过程基本被被监督机关控制，属于外部监督显然过于牵强。
3、监督员程序的启动和结果上看。《规定》第13条规定的“三类案件”只有“犯罪嫌疑人不服逮捕决定的”有嫌疑人启动外，其他包括“五种情形”和第十五条规定的情况都有检察院控制启动，人民监督员要启动程序也只是提出意见，决定权在检察院。从案件的出口上看，《规定》第25条“审查后同意人民监督员表决意见的，有关检察业务部门应当执行；检察长不同意人民监督员表决意见的，应当提请检察委员会讨论；检察委员会不同意人民监督员表决意见的，应当依法作出决定。检察长或者检察委员会应当认真研究人民监督员的不同意见”。第26条“检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时，应当由人民监督员办公室向人民监督员作出说明。参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求提请上一级人民检察院复核。复核工作由人民监督员办公室转交案件承办部门办理。上一级人民检察院应当及时复核并反馈结果。上一级人民检察院的决定，下级人民检察院应当执行”。在人民监督员作出决定之后，由本检察长、检察委员会进行审查，并最终作出是否同意人民监督员作出的处理意见的决定。从案件处理的入口及出口来看，而最终起决定意义的，只是人民检察院的内部机制。
（五）、人民监督员制度没体现犯罪嫌疑人的保护，与现代刑事司法制度相悖。
对检察权的监督，一方面预防检察机关放纵罪犯，另一方面要防止检察机关滥用职权，侵犯犯罪嫌疑人的合法权利。人民监督员制度的构建，也应当遵循打击犯罪与保障人权并重的价值取向，从《规定》的相关条款分析，打击犯罪的倾向比较明显，而忽视了对嫌疑人的保护。
首先，从《规定》所规定的三类案件看，除了犯罪嫌疑人不服逮捕决定的外，其余两类案件的设定都是为了防止检察机关有罪不诉，放纵对犯罪的打击，似乎更偏重于对打击犯罪的监督。
其次，人民监督员制度的设定没有体现出对犯罪嫌疑人权利的有效保护，犯罪嫌疑人是检察机关检察权直接作用的对象，也最容易成为权力滥用的受害者，因此，加强刑事程序中犯罪嫌疑人的权利保护成为现代刑事司法的重要主题，人民监督员制度的设定同样应当遵循这一发展方向在这方面，《规定》还有许多地方值得进一步发展，如，由于人民监督员的监督直接涉及犯罪嫌疑人的利益，根据程序公正的理念，应当允许犯罪嫌疑人充分发表意见，但在《规定》:设计的人民监督员的监督程序中，还缺乏有关听取犯罪嫌疑人陈述或辩解的详细规定
因此，在人民监督员制度未来的立法规定中，应当改变目前制度设计中偏重打击的倾向，体现出打击犯罪与保障人权并重的价值理念，尤其要重视在具体的程序中凸显出对犯罪嫌疑人程序选择权与程序参与权的尊重，可以考虑将监督程序的启动权由目前的检察机关转移到诉讼当事人(犯罪嫌疑人、受害人)手中，由检察机关依职权主动寻求监督转变为应当事人请求而被动接受监督，突出制度设计中的人权保障思想。
第三章 、人民监督员制度机构与监督范围什么叫“制度机构”
第一节、人民监督员办公室的设置
人民监督员制度的性质决定了其机构设置要保持其自身的独立性。它监督的对象是检察机关，它监督的内容是审查、评议检察机关的某些权力运作。人民监督员与检察机关是监督与被监督的关系，既是对立的，又是统一的，保持与检察机关一定距离是公正监督的必要条件。
《规定》第四条规定，检察机关应当设立人民监督员办公室，作为人民监督员的办事机构。实践中对人民监督员办公室的设置，目前主要有三种情况：设有研究室的检察机关，将人民监督员办公室设在研究室；未设研究室的一般在办公室政工、监察等部门；个别县区院单独设立人民监督员办公室。人民监督员机构的设置，首先要搞懂是什么样性质的机构，究竟是检察机关的一个分支机构，是独立的其他司法机构，是行政机关还是属于社团组织。从目前《规定》和最高人民检察院的解释精神来看，1、它不同于一般公民个人的批评建议，而是有组织形态，有严密的活动程序，有相当实效的社会性公众监督；2、它是检察机关的外部监督，不同于检察机关和系统的内部监督和制约，3、人民监督员不是执法主体，不是编外检察官，也不是诉讼参与人，但是他们在民众和检察机关之间，建立了监督与信任并存的纽带和桥梁；4、这种监督机制不是诉讼程序内的监督制约，而是诉讼外的又对诉讼有积极影响的辅助监督机制，所以它不同于公安机关和法院对诉讼程序形成的制约关系和效力，监督的效力是相对的、间接性的，只有通过检察机关才能发挥它的功效；5、它不同于党委和权力机关的监督和领导，人民监督员监督的着眼点主要不是宏观的，而主要是针对个案的执法问题实施的具体监督。从以上来看，笔者倾向认为人民监督员制度更具有社会团体组织的性质特征。（基本内容重复前面）
按理来说，人民监督员制度应该按照社团组织的要求来设置。实践中对机构的设置的观点也各有所不同，有的主张应该设置在各级人大常委下面，有的建议应该建立在司法局，有的认为设置《规定》所确定的检察机关。不管上面那种观点，都违背了此制度的设置性质。机构的设置是涉及，经费、人员的配备、日常管理、司法机关衔接等诸多方面的问题。黑格尔曾说：“妄想一种哲学可以超出他那个时代，这与妄想个人可以跳出他的时代，跳出罗陀斯岛，是同样愚蠢的。”考虑到我国的实际情况与此制度的初步建立，目前设置在检察机关下的更为有利，原因有几个考虑，第一，如果按照社团组织设置，人员的全新配备，日常管理会大大增加财政负担；第二，设置在人大、司法局虽然在一定程度上提高了监督的公信力，但还是对此机构的性质相悖，特别是建立的初期，检察机关的协调不便，严重降低司法效率，还变相行政干预的司法；第三，设置在检察机关下不一定意味人民监督员办公室就失去了独立性。机关设置可以与检察机关保持一定的独立性。有利于相互协调，提高司法效率，有利于发现检察工作的问题。特别是在制度的初步建立期间，如果检察机关能够摆正位置，对制度的长远发展比较而言更有利，等时机成熟再按人民监督员制度的本来性质设置。
人民监督员办公室单设于检察机关是一种现实的妥协，其职责范围在实践中出现了“超脱型”和“参与型”之争。主张“超脱型”者认为，办公室人员的职责主要限于对转送材料的程序审查和联络服务方面，不能成为第二案件承办部门，也不能成为第二控告申诉部门。主张“参与型”者认为，办公室工作人员应承担对业务部门移送案件证据的实体审查任务，案件只有从程序到实体都符合监督条件才能送交人民监督员实施监督。笔者认为“超脱型”更为合理，人民监督员办公室作为监督程序的一个日常管理机构，其主要作用是转送材料、联络、记录等简单日常事务性工作，不能过多、过深参与案件，否则会使这项制度运作更加复杂，增加制度运作的成本，而且会使该办公室与其他业务部门的职能相交叉，也不利于人民监督员制度的超脱与独立性。建议尽快制定《人民监督员办公室工作规范》，进一步明确人民监督员办公室的性质、职责和工作程序。
第二节：人民监督员的遴选
一、人民监督员的构成。
从目前情况来看，“据统计，全国各级试点院共选任4675名人民监督员，全国和地方人大代表1499人，占总人数的32%；全国和地方政协委员886人，占总人数的19%；民主党派、无党派人士692人，占总人数的15%；具有法律大专以上学历的1486人，有法律工作经历的1234人，分别占总人数的32%和26%”。整体上人民监督员制度没有体现真正意义上的人民性，而由法律专业人士、社会精英把持。
在此制度建立的初期，精英化的配备也有其积极意义，“其一，是使这种监督更具有技术上的合理性。因为‘较高的政策、法律水平’乃至熟悉甚至精通某方面的事务，可能对案件的事实、性质以及法律的适用作出更为准确的判断；其二，精英化也赋予这种监督以一种外貌上的正当性与权威性，使其易于被检察机关接受同时得到社会的认可；其三，精英化可以减少监督人员，降低监督成本。”。
同时，“精英化”倾向也会产生一些疑问。“其一，既然是“人民监督”而非‘官员监督’或者‘专家监督’，为什么不走更加具有民主性，更能体现普通民众意识与价值取向的‘大众化’之路呢？而‘大众化’，正是陪审员制度的法理基础。因为检察官、法官本身就是法律专家，如果要求监督员有‘较高的政策、法律水平’，这种水平能高过天天办案的专业人士吗？让民众参加司法活动的主要意义在于发挥普通民众的常识在审判中的功能，以此纠正专业人士的偏执与悖谬。一位著名法官曾经说:‘法官误认一切的人都像他们一样合逻辑，而陪审员则往往更明了普通人的混乱和谬误’。因此，普通民众有时更能够合情合理地判断案情”。
笔者认为，在目前制度初期选择人民监督员的时，应当精英化合理性与大众化合法性相结合，走精英化带领大众化相结合的道路。在精英的选择注意检察机关直接立案案件的对象与监督者的身份相冲突，同时预防变相行政干预司法,防止精英特权。
在监督的过程中，可以采取一名“精英型”监督员带数名“大众型”监督员的方式，这样既照顾到监督的合理性，同时又考虑到制度的真正民主性。因此，在精英的选择上，聘任一些为人正直、公道、正派，热爱检察工作，从当地群众或者高校中有较高的声誉法律专家，但应当尽量减少官方色彩。考虑到实际合适的人员比较不好找而且法律专家对法律有很深的认识，担任时间可以比一般的人民监督员长一点，选任方式可考虑采用目前使用的聘任制。党委、人大常委会和政府的组成人员，公检法司，国家安全机关的现职人员，律师不宜担任“精英型”人民监督员，人大代表本身拥有法定监督权，因此担任人民监督员也不宜过多，大型国有企业的主要领导本职事务繁忙且身份与监督案件对象冲突也不宜担任人民监督员，以保证人民监督员公正性和权威性。
人民性是人民监督员制度的生命，依靠普通人的常识和良知来对案件进行判断，一方面，集中社会一般情感和公众良知，将其灌注与司法活动，从而使司法能够有效地反映社会的价值倾向和其他社会需求；另一方面，他以普通人的见解对专业人员形成一种制约，防止司法出现别离社会的需求的偏颇与执拗。因此对“大众型”人民监督员选任，应当坚持最大限度的广泛性、平等性。因此，在对《规定》第五条规定的人民监督员选任的限制性条件的4项“公道正派，有一定的文化水平和政策、法律知识”和5项“身体健康”去掉，规定为“1、拥护中华人民共和国宪法；2、有选举权和被选举权；3、年满二十三岁”以最大程度体现人民监督员的民主性。同时规定一些消极条件“被剥夺选举权和被选举权的人曾受过刑事追究、党政纪处分和正在接受司法调查的人不得选任为人民监督员”。
二、人民监督员任命的方式与程序。
《规定》第八条对人民监督员的产生作了明确规定：人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察机关任免。这一规定带来很多问题，首先，对象限度太窄，人民监督员只能由机关、团体、企事业单位推荐，这样就排除了其他人员的参与机会，如果有些人既没有工作单位，也没加入任何团体，那么这些人是否就当然被取消了成为人民监督员的资格。比如，农村的农民，城市的一般居民，我国占人口最多数是农民和城市的居民，没有农民和社区居民的参与不存在真正意义上的民主，因此对象限度的太窄；再次，选择程序规定太原则，实践中不好操作，人民监督员的选择比较随意无序，比如，由哪些机关团体企事业单位推荐无法确定，而实际上往往出现先确定人选后通知单位的情形等，实践中人民监督员成为了权势的一种的象征，真正适合的成员没有选举出来；再次，人民监督员由检察院任免，印证了人民普遍怀疑的“自己找人来监督自己”的说法，其人民监督员的权威性大受置疑，另外任期规定为三年，在长期与检察机关打交道的过程中，在中国这样一个人情社会，人民监督员难免会“熔化”为编外检察官，成为检察机关的“宣传员”或“保护伞”，而且长期担任人民监督员职务，也可能影响到人民监督员自身的工作和生活，削弱其监督的积极性。
人民监督员任免方式和程序模式上需要转变，结合人民监督员成员的构成，应该确立相对开放的人民监督员产生和更新机制，无妨采用选举和聘任两种模式。聘任的程序是目前可由群众、团体、企事业单位、各级人大或者人民检察院根据案件的情况提名聘请高素质，具有某项专长的学者、专家为人民监督员，报同级司法行政机关批准聘请有一定特长的专家、学者担任，但应该遵循候选、公告、异议、确认等步骤。
选举的程序要坚持民主性、广泛性，让普通大众都有机会参与的原则。笔者认为，参照国外陪审员的选任程序，由司法行政机关来主持人民监督员的选拔程序和日常管理。在本辖区从有被选举权的公民中随机抽签产生。三种途径：第一，监督员名单覆盖社会的绝大多数人口；第二，随机遴选产生监督员而不是选择、指定、邀请、推荐产生监督员；第三，被告人可以行使回避权，包括有因回避和无因回避。借鉴这种方式，既能防止主持选任工作的机关或组织滥用权力，又便于该机关或组织对人民监督员进行管理，还真正体现了公众的普遍参与。
第二节、人民监督员制度的监督范围和程序启动
一、人民监督员制度的启动程序和范围。
人民监督员制度启动程序是监督程序的入口，范围限定为检察机关的直接立案案件，主要体现在《规定》第13条“三类案件”包括：“犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、拟撤销案件的、拟不起诉的（涉及国家秘密或者经特赦令免除刑罚以及犯罪嫌疑人死亡的职务犯罪案件出外）”和《规定》14条的“1、应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；2、超期羁押的；3、违法搜查、扣押、冻结的；4、应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；5、检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况”的“五种情形”。《规定》15条原则性的规定了人民监督员可以应邀参加人民检察院查办职务犯罪案件工作的其他执法检查活动，发现有违法违纪情况的，可以提出建议和意见。
实施监督启动程序《规定》和实际操作比较一致，“三类案件”的“犯罪嫌疑人不服逮捕决定的”由犯罪嫌疑人提出，可以说是犯罪嫌疑人的一个救济程序。主要步骤是案件承办人在对被逮捕的犯罪嫌疑人第一次讯问时，应当将《逮捕羁押期限及权利义务告知书》交犯罪嫌疑人，同时告知其如不服逮捕决定可以要求重新审查。犯罪嫌疑人不服逮捕决定的，应当自告知之日起五日内向承办案件部门提出，并附申辩理由。承办案件部门应当立即将犯罪嫌疑人的意见转交侦查监督部门，侦查监督部门应当另行指定承办人员审查并在三日内提出审查意见，维持原逮捕决定的，侦查监督部门应当及时将书面意见和相关材料移送人民监督员办公室，并做好接受监督的准备。由于只要嫌疑人启动就会走完整个人民监督员程序，可以会影响到有效监督，同时浪费司法资源。
“拟撤销案件的、拟不起诉的”主要是由检察机关启动，实际操作与《规定》也比较一致：对本院立案侦查的案件侦查部门（公诉部门）提出撤销案件（不起诉）意见的，应当及时将书面意见和相关材料移送本院人民监督员办公室，并做好接受监督的准备。人民监督员办公室收到有关案件材料后，应当在两日内审查完毕，认为书面意见和相关材料不齐备的，应当报经检察长批准后，要求承办案件部门补充移送，认为材料符合要求的，应当根据案情需要及时确定三名以上，总人数为单数的人民监督员参加案件监督工作。从以上可以看出，从启动的主体来看，人民监督员是被动式的参与检察机关做出案件撤销或不起诉的监督过程。但是，检察院作为启动主体目的是要解决检察机关可能执法不公、只解决了不该撤销案件而撤销案件，不应做不起诉而作不起诉处理，但问题的另一方面，该撤销案件的不撤销案件，该不起诉的既不起诉也不作不起诉的问题，却未能解决，如果检察机关不启动这一程序，人民监督员就无法监督。
根据《规定》13条“三类案件”都是必经程序，只要犯罪嫌疑人提出不服逮捕或者检察机关决定撤销案件或者不起诉，都得启动人民监督员程序，对于案件来说属于事中监督，即检察机关准备对案件作出撤销或不起诉决定前，主动接受人民监督员的监督，但是会出现的问题是检察机关拟撤消案件的，人民监督员实施监督，其审查的期限最长可以是一个月，如果确属应该撤消案件，犯罪嫌疑人的权利受到侵害，特别是被羁押的犯罪嫌疑人，受到了不应该的羁押。对拟不起诉的犯罪嫌疑人，同样存在这一问题，这样在注重打击犯罪的同时会忽略了对犯罪嫌疑人合法权益的及时保护。
“五种情形”的启动在《规定》中没有明确规定，只是在14条说明“人民监督员发现人民检察院在查办职务犯罪案件中具有下列情形之一的，可以提出意见”。由于不是案件的必经程序，检察院把持着程序启动权，实践中检察机关与人民监督员缺乏信息沟通和对犯罪嫌疑人权利告知，对这“五种情形”的监督完全由检察机关控制。
二、现行人民监督员制度的启动程序和范围的评价。
从目前人民监督员制度的监督范围和启动程序上看，主要存在几个问题：
1、由于人民监督员制度的监督范围限定在检察院的直接立案案件，就产生了不同的犯罪嫌疑人、受害人在刑事诉讼中受到了不同的待遇，这似乎于法律面前人人平等不相一致，出现程序不公的问题。检察机关直接受理侦查案件决定逮捕的犯罪嫌疑人在不服时，可以有人民监督员出面监督，而其他被检察机关批准逮捕的犯罪嫌疑人却没有此救济渠道，这种因为犯不同的罪而区别对待，不一视同仁的做法对犯罪嫌疑人而言，是不公平的，同样的问题也存在于对检察机关直接受理案件拟做不起诉处分或撤案的。
2、监督与被监督关系没摆正，监督启动程序以检察机关为中心、捍卫检察利益为基调。人民监督员制度的设置主要目的就是要让人民参与司法，解决检察机关直接立案案件缺乏外部监督的问题。为实现这个目的，《规定》的相关内容、程序、方法等就应围绕目标实现而设计规范，但《规定》在监督程序启动设计上没有摆正监督与被监督的关系，明显表现出以我为中心的思想，不是以实现最佳目标出发，而是以捍卫检察机关权力、利益出发来设计，主要体现在：
（1）、启动监督程序的主体，检察机关基本控制了程序的启动，除了“犯罪嫌疑人不服逮捕”的情况由犯罪嫌疑人启动之外，其他情形由检察机关才能启动，监督主体人民监督员只能建议无权启动该监督程序。特别是对于“五种情形”本来就是检察机关违法、违规或者办案人员违纪无人问、无人管、更无人纠正的问题，让检察机关自己才能启动监督程序，不免对这个监督制度划上一个问号。
（2）、在监督的时机上仅限于事中监督，规定得太死板。“拟撤销案件的，拟不起诉的”的案件监督程序是必经程序，但由于审查的期限最长可以是达到一个月，特别是被羁押的犯罪嫌疑人，监督期限会使真正的无辜者遭受不必要的羁押，由于只有事中监督方式，程序的必须启动而对嫌疑人权利的再次伤害。在对暂时不需监督或者案件处理后出现新情况需要启动监督程序无法启动监督程序和现实中发现违规或违纪可能在事中，如果先前作出赞成检察机关意见的监督意见，如果事后发现有违规或违纪问题，且这种问题足以否决检察机关的决定，而人民监督员又不能启动监督程序重新作出监督意见，这些情况无法纠正。
（3）、从现行《规定》来看，只要检察机关准备让人民监督员监督，人民监督员就有必须得履行监督的义务，且要有明确的评议表决意见，监督者成为被监督者的工具之嫌。在监督与被监督的关系问题上，监督者相对于被监督者在监督对象上处于主导地位是基本要求。检察机关既然要主动接受外部监督就要有真正诚恳的态度，只要对实现司法公正有利，就应尽可能地从有利于监督的角度设计规范，不要限制过多，人民监督员应该具有更大的监督自主权。
3、监督者的主观能动性不能充分发挥。人民监督员要求有一定的代表性，所谓代表性除了人民监督员本人是来自于某一方面的代表外，还包含听取其代表的群体的意见、反映其群体呼声。人民监督员作为一个群体的代表，作出的监督意见应是将检察机关意见、所代表群体意见及外界反映和本人认识综合形成的最接近于正确状态的判断。这就要求监督者充分发挥主观能动性，广泛听取各方面意见后作出决定。但《规定》在这方面有缺陷，人民监督员启动监督程序的权利都没有给予，只是让人民监督员被动的参与且有时间限制。这就可能在实际运作中，形成人民监督员事先并没有就要监督的案件听取外界的反映和意见，进入监督程序后也没有时间和精力去听取各方面意见，仅凭听取检察机关介绍案情、说明情况后，就要对专业性很强的法律问题作出决断。显然，对人民监督员来说，这是一件难度很大的事情。在这种心中无底情况下，为避免意见孤独，人民监督员可能会有从众心理，对需决断的事情没有也不敢有自己的见解，顺着检察机关的意见附和了事。这种没有发挥主观能动性的监督价值显然是不大。
三、完善人民监督员制度监督程序启动的设想。
（一）、客观上讲，检察机关通过建立人民监督员制度，让公民参与或监督检察机关司法决定的思路是无疑是英明的，但这一思路不应该只局限于在自己直接受理侦查的案件上，随着试点工作的开展，在取得经验和实效的基础上，最高人民检察院应当积极向国家立法机关提出立法建议，制定具有法律阶位的人民监督员法。将人民监督员监督案件范围扩大到普通案件上、体现程序公正的要求。而且，人民监督员制度中监督的焦点只涉及检察机关部分职权，属于局部监督，对遏制检察机关的司法腐败作用有限。我国检察机关作为国家的法律监督机关其职权涉及到十分广泛的领域，主要包括侦查权、公诉权和监督权三个方面。通过侦查权和公诉权对职务性犯罪进行处理，同时包括侦查监督、审判监督、执行监督和检察监督。人民监督员监督的范围应当侧重限定在事实判断方面，使其避免就专业性较强的法律适用问题作出判断。这是一个监督范围问题。
（二）、在启动监督程序的主体上，检察机关可以提起，人民监督员也可以提起，但真正的监督程序启动应是人民监督员主导的、检察机关接受配合监督活动过程的开始。检察机关对犯罪嫌疑人作出不起诉决定，从某种意义上讲是有利于被不起诉人的。但检察机关对职务犯罪案件所作的不起诉只能是相对不起诉，相对不起诉意味着被不起诉人有罪但不作有罪处理，这与无罪是有本质区别的。现实中有的检察机关可能滥用不起诉权，一方面表现为本应受到刑事追究而降格不予追究，另一方面表现为本为无罪的案件，虽不当有罪处理，却给被不起诉人“认定”了犯罪事实，实际也出现被不起诉人要求检察机关起诉，由法庭来判定他的无辜的情况。当然现行刑诉法已规定了相应的救济程序，即被不起诉人不服不起诉决定可以向上一级人民检察院申诉，也即被不起诉人可以启动检察机关的内部的监督程序，一家之言难免有失公允。就此笔者认为人民监督员制度应在这环节上有所作为，即应设定受理不服不起诉决定申诉的，上一级检察机关的人民监督员对不服不起诉决定的案件应实行监督的程序。在“五种情形”的启动上，一方面是对犯罪嫌疑人的权利救济，另一方面是对检察权进行监督，在人民监督员收到相关信息后决定是否启动人民监督员程序，检察机关有义务积极配合。
（三）、在启动监督的时机上，既要有事中监督，也不能排除事后监督。检察机关直接立案案件侦查终结拟作出撤销或不起诉前，让人民监督员把一次关，再作出正式决定，有利于更正确的处理案件，这种事中监督要坚持。但是，很多复杂案件一时难以搞清，有的可能需要一定的时间来检验，人民监督员匆忙作出的决断可能不准确，在这种情况下，就应该增加事后监督作为补充。也就是说检察机关依法对案件作出撤销或不起诉后，只要有新的事实或证据，且在刑事诉讼法规定的时效内，就应该允许人民监督员启动监督程序。在启动监督的时限上，不能定得太死，要有一些灵活性，特别在处理复杂案件中，要有较大延长空间。检察机关接受人民监督员的监督是为了保证案件质量，并不是要借助人民监督员的赞成意见为自己的决定佐证、助威，监督意见的早晚、有无并不十分重要，关键还是检察机关自已主观努力。因此，时限放宽些无妨，何况复杂案件时间过紧，监督质量难保证。
事后监督只能作为事中监督一种补充，不可多用，更不可滥用。初步设想有这几个条件和情况：1、所有启动事后监督的案件须符合刑事诉讼法追诉时效期限的规定；2、人民监督员只审阅了检察机关提供的材料并未正式启动监督程序的，在半年内可以启动事后监督，半年期满仍不启动监督程序的，视为以默认方式赞成检察机关作出的决定；3、人民监督员已按规定要求进行了事中监督后，又有与案件有关的新的事实和证据，认为原决定不正确，可以立即提起监督；
4、有事实证明因检察机关介绍案情、说明情况原因，或者有事实证明因检察机关违规或人员违纪办案，使人民监督员在事中监督时作出了不正确的意见，不论是否有案件相关的新的事实或证据，只要人民监督员认为需要纠正，就可以启动监督程序；5、事后监督一旦正式启动，就应按规定要求步骤进行完毕，直至表决形成监督意见，监督意见不得暂缓作出。
（四）、英国学者简?斯蒂尔说：“只有充分知情，公民们才有可能行使他们的权利，履行他们的责任和充分参与民主过程。”要保障人民监督员充分获取检察机关的办案情况，有必要建立检察院案件定期通报制度，同时，加大对犯罪嫌疑人的告知力度，目前实践中只对“三类案件”相嫌疑人告知，而对于“五种情形”很多犯罪嫌疑人根本不知道，从而失去了一条救济的权利途径。考虑到案件的保密和人民监督员的数量众多，案件只向“精英型”人民监督员通报，同时，
人民监督员办公室可设立一名委派的工作人员负责统一的了解、汇总群众和媒体来信来访、报案人的意见、检察机关转交的材料等，并进行初步的处理，再由人民监督员集体讨论具体案件是否启动监督程序。
第四章 、人民监督员制度监督程序
第一节：人民监督员制度监督程序评价
《规定》的第四章规定了人民监督员制度的监督程序。主要包括：监督的准备(第18至20条)，监督员的选定(第21条)，监督员回避(第22、第23条)，监督工作的步骤(第24条)，处理人民监督员的意见的处理(第25条、第26条)，监督期限(第27条)等。从现行规定和实践中看，人民监督员制度的检察程序主要存在以下问题：
1、该章第17条规定：“具有本规定第13条情形的案件，应当由人民监督员据本规定第18条至第27条的规定进行监督。”从本章第18条至27条的规定来看，规定的内容就只针对第13条的情形而定做，而可能得出只有13条规定的情形，即“三类案件”适用该章的监督程序，而对其他情况的监督程序就可能存在“无法可依”。从人民监督员制度的监督范围来看，“五种情形”的监督是很重要的一部分，也是对检察机关可能问题直接纠正，有立竿见影的作用。
2、《规定》第24条明确人民监督员的监督工作应当依照下列步骤进行：1、由案件承办人向人民监督员全面、客观地介绍案情并出示主要证据；2、由案件承办人向人民监督员说明与案件相关的法律适用情况；3、人民监督员可以向案件承办人提出问题，必要时可以旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见。
“根据上述规定，对一般案件，人民监督员了解案情和法律适用的情况只是听取检察机关介绍。只有在必要时才能采取旁听审讯和询问，以及听取本案律师意见等方式了解案件中的有关问题。这种规定，使人民监督员对案件的了解主要来源于案件承办检察官介绍的情况。这种做法可能妨碍监督员‘兼听则明’。”
只听案件承办人介绍案情、出示证据、说明法律适用，不可避免出现案件承办人避重就轻，由于人民监督员一般法律知识却失，容易被引导和诱导人民的情况。了解案情不人民监督员所能掌控，一旦这些获取信息的途径受到阻碍而变得不顺畅，人民监督员获取的案件信息可能是片面的，甚至有可能是被歪曲的。人民监督员客观、全面地获取案件信息，是开展人民监督员监督活动的前提条件，否则，案件评议、表决意见等监督活动都必然偏离正确的方向。案件信息控制与案件信息知悉权的不对称是问题的关键所在。保障案件信息知悉途径的通畅，有效而适度地控制案件信息控制，客观、全面地提供案件信息是人民监督员制度设计必须予以认真思考的课题。
3、监督程序听证参加人员一般由办案人员、人民监督员办公室工作人员和人民监督员组成。当事人不参与听证程序的过程，当事人失去对利益主张的机会，不符合听证程序的基本构成形式，对犯罪被害人保护也相当却失。
4、监督形式矛盾。《规定》)第15条明确“人民监督员可以应邀参加人民检察院查办职务犯罪案件工作的其他执法检查活动，发现有违法违纪情况的，可以提出建议和意见；接受人民群众对检察人员的投诉，转交检举、控告。”修改后的《规定》内容中也明确人民监督员享有独立发表意见和表述的权利。上述条文可以得出人民监督员活动，属于监督员的个体性监督。即使一起参加某些执法检查活动，也是以监督员个人意见的方式提出。
根据《规定》第21条，具体做法是3名以上、总人数为单数的人民监督员参加案件监督工作，推举其中一人主持评议、表决，人民监督员具有同等表决权。按合意原则以及表决方式形成监督意见。实践中也是按照少数服从多少的原则，主要采用多数人的意见作为检察机关的考虑意见。
这样个体性监督方式和程序，缺乏集体性监督组织形式。个体性监督模式和集体性监督各有其好处。个体性监督有利于人民监督员提高积极性，表达意见的便易，增强监督的效率；同时也容易受到个人感情左右，容易受到外部影响，意见不规范，意见不权威等缺点。集体性监督形式更能体现大众的意见，监督意见更正式权威，更适合作为人民监督员制度的外部制度性监督的特征。再次人民监督员应该只是一种程序性身份，而不是日常身份，即只有在介入个案监督的程序时，他才具有人民监督员的身份和职责，平时没有任何特殊权利。
第二节：完善人民监督员制度监督程序――听证程序
人民监督员听证程序，指受人民监督员监督程序决定影响的直接关系人，在充分收集证据的基础上，利害各方对监督案件相互举证、质证，由人民监督员对监督案件作出评判的程序。人民监督员听证程序的内容主要有：1、兼听：代表不同利益，坚持不同主张的多方当事人都能提出自己所了解的情况和意见，审查中可以而且应该听取各方观点；2、直接：人民监督员当面听取多方当事人的陈述，直接接触有关争端的各种情况，尤其是第一手材料，据以作出判断；3、质询：即对有关情况的意见不清楚和怀疑时，一方可当面质询提出者，进行“交叉询问”，并可进一步展开辩论；4、判断：人民监督员在听取辩论、质证的基础上，依自己内心作出判断。
一、人民监督员听证程序的人员组成。
听证程序的诉讼结构与刑事审判活动具有类似的三方组合,可视为一种三角结构：检察机关与被告人及其辩护律师拟作听证的平等主体，必要时通知被害人及其代理人参加；人民监督员作为第三方中立听证，作出对监督案件的评判；由人民监督员组（团）的组（团）长维持整个听证过程的秩序,并在听证过程中享有指挥权和秩序维护权。
（1）、听证人民监督员的选择及数量。
考虑检察案件监督技术性和专业性，同时真正体现监督的人民性，提高监督的合理性与公信力。据前述的人民监督员由聘任的“精英型”和选举的“大众型”两种构成，在听证的成员的构成上，考虑到经费和监督的代表性、权威性问题，人员在5人以上。由一名精英型人民监督员任组长或者团长（其名字依监督的组成的团体而定）主持整体听证，其他由4名以上的大众型人民监督员构成。
关于人民监督员的选择，在启动监督案件程序之前，人民监督员办公室根据随机抽选的方式抽出若干数目的候选人，并另抽出几名作为递补。提前三天先电话然后再书面通知人民监督员，告知其被列入具体个案人民监督员名单并请其在准时到达检察院等候监督案件。人民监督员自行回避的，或者不愿参加的，人民监督员办公室按照先前程序补上。
（2）、犯罪嫌疑人、辩护律师及其亲属。“对于诉讼程序公正来说，最重要的就是作为争议主体的当事人能够有充分的机会参与诉讼程序，提出自己的主张和有利于自己的证据，并反驳对方的证据，进行交叉讯问和辩论，以此来促进使法院作为尽可能有利于自身的裁判。”“因为各方一旦能够参与到程序过程中来，就更易于接受裁判结果；尽管他们有可能不赞成判断地内容，但他们却更有可能服从它们。”听证监督过程真正起到效果，“兼听则明”是基本要素，听取犯罪嫌疑人及其律师的意见和证据，通过双方对抗的方式，客观透明了解案情，接近案件真相。但顾及到案件的保密和后续案件的进程，犯罪嫌疑人、律师及其亲属的参与和对抗受到一定的限制。
(3)、检察机关办案人员。听证过程中，检察机关办案人员作为一方当事人，和犯罪嫌疑人地位平等，平等参加听证举证、质证，承担说明自己的决定合理理由义务。
(4)、被害人及其代理人。听证过程中取被害人及其代理人的意见也是很重要的一部分，有利于对被害人的权利保护，同时更合理、解决社会矛盾，同时也利于搞清案件的真相。
二、告知程序
在监督员办公室人员的主持下，向案件当事人介绍参加监督的人民监督员个人基本情况，然后明确参加本案监督的人民监督员是否有由案件当事人申请回避或自行回避的情形。在这里告知人民监督员的个人情况和回避的情况，主要考虑到案件承办部门事前告知当事人申请回避权，当事人知道参与监督的人民监督员，目前人民监督员的人数较少、而且任期较长，可能影响案件监督的公正性。
第二、向人民监督员告知相关的法律知识。人民监督员办公室工作人员说明其案件相关法律知识，是有效监督必要条件，同时，在监督过程中，人民监督员办公室的工作人员要随时解答人民监督员提出的法律问题。
第三、由人民监督员无记名投票选举出的监督程序主持人，向犯罪嫌疑人简要说明人民监督员在监督程序中的独立地位和所起的作用，以及犯罪嫌疑人在此程序中所享有的权利。目的是使案件当事人对人民监督员的独立性产生信赖感，给予案件当事人以必要的心理支撑，在监督程序中充分陈述自己的意见和理由。笔者认为，让双方都畅所欲言是发现案件事实真相的最好方法。尽管案件开始前有关案件承办人员有可能曾向案件当事人解释说明过人民监督员制度的有关内容，但笔者相信，由人民监督员亲自告知，所产生的当事人对人民监督员制度的认识以及对案件的影响是迥然不同的。
三、举证、质证程序
听证发言的顺序应按照犯罪嫌疑人及其辩护律师、被害人及其代理人。最后是办案人员的顺序进行，而不应先由办案人员发言，以避免让听证人先入为主，形成主观臆断。
听证发言结束后，应由主持人主持按上列发言顺序进行举证、质证，进行直接辩论，案件承办人阐述不起诉理由，并出示相应证据，举证与质证是听证程序的核心内容。听证程序就是要平等对待听证的双方参与者，即在听证过程中给予多方参与者以平等参与的机会，让各方有机会提出主张和证据，并对本方主张的成立进行论证、抗辩，听证人对各方的主张、意见和证据予以同等的尊重和关注。
在对于“拟撤案”、“拟不起诉案”可能对犯罪嫌疑人不利，主要针对检察机关不作为的监督，由于缺乏双方对抗的机会，对检察机关展示的全部案情就不好控制了。因此在监督过程中，对检察机关的证据得有硬性的控制。一方面考虑到撤销案件和不起诉的检察机关的技术处理和滥用职权的微妙关系，还有很多涉及到正在办理案件秘密的情况；另一方面保障人民监督员对所监督的案件客观全面了解案情，起到有效监督的作用，防止检察机关避重就轻，可能隐藏重要证据的可能。在要求办案人员汇报案情，接受人民监督员的询问，记录下来作为档案备查的基础上，对主要证据的展示应该采取“主要证据复印件”的形式或者指定一定的时间让人民监督员通阅案卷的形式，这样能使人民监督员对全案事实有更清楚、更全面的认识，对办案程序也能一目了然，从而使检察机关真正置于人民监督员的监督之下。
四、评议程序
《规定》对评议程序的规定在第21条第3款：“参加案件监督工作的人民监督员每次临时推举其中一人主持评议、表决。人民监督员在表决时具有同等的表决权”；第24条第4款规定：“人民监督员根据案件情况，独立进行评议、表决。表决采用无记名投票方式，按少数服从多数的原则形成表决意见，表决结果和意见由承办案件部门附卷存档”。从目前的规定来看，仅仅是上面的两款的规定显然不够，比如对表决的时间限制，表决意见的比例，表决无法得出结果、或者表决过程中出现违法的情况怎么处理等都需要明确。
由于目前规定的评议程序过于简单，笔者认为评议程序应当注意下面两个问题：
1、人民监督员在检察人员介绍完案情并查看过证据以后，承办案件的检察官和检察院记录人员便退席，人民监督员即可对案件进行评议，在评议期间各人民监督员除了可以互相对话外，不得与外界任何人员交换意见。人民监督员在作出决定时，在检察机关以外关于案件的所见所闻，都必须完全置之不理，而应只考虑在检察机关聆听到的介绍和查看到的证据。检察人员除向人民监督员提供案情、证据、相关法律以及部门意见外，不对案件作过分阐述，以避免对人民监督员产生诱导性影响，所有人民监督员的评议工作都是由人民监督员独立自行完成，检察机关工作人员不得参与其中。
2、确保人民监督员评议的民主性。人民监督员根据案件情况进行独立评议和进行表决，每位人民监督员的评议意见应当由首席人民监督员记录，在评议笔录中，所有参加评议的人民监督员都应当签名，评议结束后立即采取无记名投票方式，按少数服从多数的原则，最终形成监督表决意见，并制定《人民监督员表决意见书》，包括表决结果和评议意见。人民监督员的决定可以是以集体方式一致的决定，也可以是超过半数的大多数决定。对于有些复杂的案件，可以一时作出结论比较难，是否能够考虑暂时让评议程序向后延长一些时间，这些问题还需要实践中总结和认真研究。
第三节、监督结果的处理
根据《规定》第25、26条的规定，人民监督员的监督结果只有道义上的作用，没有法律约束力。当然要求人民监督员制度在目前就具有法律上的效力是天真了，但是，人民监督员制度作为人民权力的行使制度之一，作为对刑事司法制度的重要一个方面没有法律上的约束力其后果是非常严重。从目前在制度还充满热情的试行来看，反映出来的问题有：1、人民监督员制度的作为外部监督机制受到质疑，因为监督最终结果还得是让自己决定，只是起到一个道义或者提醒的作用，这个外部监督最终还是“自己监督”，并没有走出内部监督的范围，违背了制度建立的初衷；2、人民监督员参与热情受到挫伤，人民监督员代表广大民众参与司法监督，代表民众意见，其职责非常神圣，作为被监督者的检察机关应该对他们的监督意见非常尊重，目前只是具有道义的监督作用，是本来非常严肃的法律程序由于结果的处理而被亵渎，人民监督员也会因为其结果而对监督过程不在意，甚至灰心丧气；3、监督程序的执行也会因为结果的处理而渐渐退色。人民监督员制度的制定到推行都是检察机关主导下完成，同时也是人们的一片质疑声中诞生，对监督结果的处理当然受到质疑的一个重要方面。从目前司法试行情况来看，检察机关对这个制度执行不是由于对制度本身的理解而心甘情愿的做，可以说，一时的热情和上级的命令是支撑现在检察机关把这个制度能够执行下去的最重要原因。随着时间的推移对制度的厌倦，监督结果处理的随意性导致程序的随意，以至于导致这个没“名分”的制度流产或者不了了之。仔细看看和这个制度最接近日本检察审查会制度，他们的教训和经验就会对负责任的立法者有太多的启迪。
赋予人民监督员制度的监督决定以应有的强制效力是势在必行，在试行《规定》积累一定经验、规范监督程序完善的情形下，通过立法将人民监督员制度的监督定位于一种权力性监督后。这种强制效力有可能是实体性的，也可能是程序性的，相对于目前的规定来说，对一些用语也得刚性些，比如，一旦检察机关不接受人民监督员的监督决定，不是“可以”，而是“应当”启动上级检察机关的复核程序等，在实体上，对于人民监督员以三分之二以上绝对多数票通过的二次表决意见，检察长应当确认，并指令有关部门执行等等。
笔者认为在目前的情况下，对人民监督员制度的结果处理可以作一些强化。
第一、增强监督结果处理的慎重，同时避免自己办案自己对监督结果的处理的终结。语句不通，有不少类似情况，需要调整修改。比如，检察长不同意人民监督员表决意见的，应当提请检察委员会讨论；检察委员会不同意人民监督员表决意见的,应当提起上一级检察院决定。把目前本检察院对自己被监督的案件监督结果处理的终结权取消，让上一级检察院对监督结果作更慎重的考虑。
第二、考虑到实际办案过程中，上下级检察机关的密切关系，而且很多监督案件本来就是上一级检察院原来决定的或者指示的，人民监督员监督案件在上一级检察院复核时，当超过半数的人民监督员对上一级检察院的复核不服时，可以提请上二级人民检察院复核决定。对于高级人民检察院的人民监督员决定，最高人民检察院的第一次决定即为最终的决定。
笔者认为以上做法只是在目前特定条件下的权宜之计，为了人民监督员制度体现其人民监督的实际价值，起到外部监督实际作用，只有通过立法，摆脱目前体内运作的模式而决定广人民监督员的制度设计只能由检察机关的内部文件加以规定，人民监督员只能由检察机关选任、人民监督员的职责与监督程序只能由检察机关确定、人民监督员的管理机构也只能设在检察机关这种在检察机关内部运作的监督模式，深刻地制约了监督对象的广度和深度，影响了监督员履行职责时的独立性，难以得到民众的更多认同。应当以更加开阔的视野，更为坚实的理论支撑，从宪政及司法改革角度出发对人民监督员制度进行整体的建构，只有在制度各方面较为完善的基础上才有可能更多的谈人民监督员监督结果的刚性。其实日本检察审查会半个多世纪的经验教训和现行检察审查会的改革方案值得与借鉴与思考。
整篇文章写得比较差，一是逻辑不顺；二是部分语句不通及不准确；三是部分内容重复；四是自己观点的设置比较牵强，难以使人信服；五是部分引文牵强附会，引用不妥；六是比较研究实际上只有一点介绍，而且没有围绕“相关性”介绍，没有“比较研究”。等等。望能重新梳理写作。
【作者介绍】法学硕士，重庆市云阳县人民法院。
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