【内容提要】依法行政是依法治国的核心，政府是依法行政的典范，其行为依法与否，直接关系到依法行政战略目标的实现，没有良好的依法行政就没有成功的依法治国，更没有法治国家的全面实现和社会主义制度的长治久安。认真探讨和研究我国当代行政执法违法的具体原因，并为之制定出遏制对策是实现依法行政、依法治国，建设社会主义法治国家战略目标的首要任务。
【关键词】行政执法 违法 对策
行政执法过程是一个政治参与过程，现代民主国家的民主程度是由公民政治参与的程度和质量来衡量的，公民政治参与的程度，一般取决于现实的政治系统是否提供了充分有效、平等的参与通道，政治系统民主化程度越高，为公民提供参与的通道就越畅达，行政管理的效果就越显著。国家民主制度不完善，导致公民政治参与不足，公民政治参与的不足，使国家权力失去了应有的制约而变得肆无忌惮，我国现阶段存在的一系列行政执法违法行为，正是我国政治权力失去制约的特殊社会反映，所以在完善我国政治体制的同时，如何研究和制定出一整套遏制行政执法违法的对策，对建立民主法制国家，实现和谐社会具有极其重要的现实意义。为此本文将从完善民主政治、疏通政治参与渠道，健全政治参与体制，增强公民政治参与水平的视角去认识和研究遏制我国行政执法违法的对策。
一、加强和深化体制改革，建立健全公民政治参与机制
行政执法违法是专制政治在现代社会的特殊反映，作为专制政治的对立物，民主政治一方面在不断推动社会走向法治化，一方面在不断铲除专制政治赖以生存的土壤。公民政治参与作为当代民主政治的动态反映，它既以民主政治为基础，又在不断发展和完善着民主政治，不断增强着民主对专制的扫除力。只有实现彻底的民主，才能实现全面的公民政治参与，从而有效制约国家权力行使的放纵。要建立一个完善而科学的公民政治参与制度，就必须深化我国正在进行的政治体制改革，实现彻底的民主政治。
第一，完善民主制度，夯实公民政治参与基础。列宁说：“人民需要的不仅仅是民主形式的代表机关，而且要建设由群众自下面来管理国家的制度，让群众实际地参加各方面的生活，让群众在管理中起积极的作用。”[1]选举是公民政治参与所采取的最一般最普遍的形式，也是民主政治最直接最真实的表现，是民主政治的基础。要完善我国的民主制度，必须首先完善我国的民主选举制度。政治国家只有真正归还了选举的民主真谛，公民才能自觉自愿地参加选举活动，只有直接选举，才能选出真正代表公民政治意愿的代表，实现公民对政治权力的有力监督，有效抵制、消灭来自政治权力的专制侵犯和压迫。
第二，转变政府职能，建立服务型政府。马克思主义认为：政治是经济的集中表现，经济基础决定上层建筑。长期计划经济体制的影响，我国政府机关成了无所不包的万能政府，政府对经济社会事务的过分干预，既增加了政府的行政成本，又助长了行政机关对自身权力的极力扩张和权力的滥用，从而导致了一定程度的行政执法违法。市场经济是法治经济，其基本内核是在法律法规范围内发挥市场配置资源的基础性作用，实行公平竞争和自由发展。按照经济基础决定上层建筑，上层建筑必须与经济基础相适应的关系，政府职能也必须迅速转变，以适应市场经济发展的需要。计划经济时代政治决定经济的职能必须应之而发展为政治服务经济的职能。政府给市场经济提供的不再是经济决策而是为市场经济的发展扫除障碍，通过宏观经济政策来正确引导市场经济沿着正确健康的方向前进。即充分发挥群众的革命精神，建立民主决策参与机制，将政府决策完全建立在公民普遍参与，旨在实现社会普遍利益和个人利益和谐发展的基础上，积极推动和监督政府按市场经济发展需要，改革行政体制，转变政府职能，精简政府机构，变管理型政府为服务型政府，将企事业单位和社团从政府的卵翼下解脱出来，归还企事业自由公平权，使企事业由政府微观管理，变由员工自己管理。同时建立健全一系列社会组织和行业组织，充分发挥他们的社会事务管理职能，参与社会事务和公共事务的管理，一切政府机关都在群众监督下，按法定职责范围行使权力和承担责任。彻底杜绝各行政部门因职责不明确，职能交叉重复而产生的有利争着上，无利相互推诿的无序低效和违法现状。
第三，改革监督制度，建立民主监督参与体系。公民依法通过一定程序参加社会政治生活，表达个人或集体的意愿，影响政治体系的构成、运作方式、规则和政策过程的行为，一方面表现为对政权的掌握，一方面表现为对政权的监督和影响。作为社会组合体的自然人，既是行为人，受别人监督，又是监督者履行着监督别人的职责。国家政治机构的依法与否，一定程度上取决于公民对国家政权的监督程度，公民对国家政权监督效力如何，又取决于监督体系的民主法治化程度。从历史经验看，公民对国家权力的有效监督，莫过于建立权力相互制约体系。在我国，要实现权力的相互制约，就必须改革我国现有的监督制度。将纪检监察部门独立出来，成立专门的监察院。监察院设立党委民主集中制的监察委员会，具体贯彻中央集体精神，受理公民举报的各种违纪违法案件，对违法违纪的公务人员或直接处置、或提交人大实施弹劾和罢免、或直接提交人民法院审判。同时，提高司法机关位阶，成立与政府平级的人民法院和人民检察院，实行司法独立。在两院中成立民主集中制的党委，由党委成员和有关司法专家组成审判委员会和检察委员会，以防止因司法完全独立而削弱党对司法的领导权。建立健全科学民主的两院人员考录制度和审判制度，任何具备扎实丰富的法律知识、理论水平和高尚的司法道德的公民，都可通过考试进入司法队伍。所有法官必须由富有长期律师工作经历，在社会上有着良好司法道德和信誉的人，经严格考试后，再由人大考察任命，并将良好的司法审理效果与积极主动的司法监督精神作为司法人员年度考核的第一内容。
社会是对官员实行有效监督的最高法眼，社会舆论监督是所有监督中最直接有效而成本最低的监督，是继三权之外的第四权。在我国要有效遏制行政执法违法，就必须充分开放社会舆论，由人民依法通过自己的舆论工具--报纸、电台、协会等时时发表自己的政见和主张，对违法违纪事件进行披露和抨击，再由自己选出的代表在人代会上提出方案进行审议和弹劾。从而形成人民监督人大、人大监督政府和两院、政府和两院又依法管理制约社会自然人的权力制约机制，最后实现彻底的民主法治社会。
第四，改革政党机制，扩大党员参与政党政治渠道。我国由于长期党政不分和缺乏有力的民主监督，使党成了包揽一切，无事无处不在的党，党的权力失监，使法律权威的至上性受到党的权威的严峻挑战，法律权威对党的权威的让位，社会上出现了只知有党不知有法的现象，从而导致了一定的执法违法。要解决这一问题，就必须建立一个科学的党权约束机制，一是完善党内民主机制，疏通党员政治参与渠道，鼓励党员积极参与党的民主政治建设，让不同阶层、不同利益集团的优秀分子加入到党内来，将党的利益和社会各阶层、各利益集团的利益紧紧联系在一起，让在市场经济法治性熏陶下成长起来的党员，将法律权威至上性的政治理念带到党内来，使党的行动全部纳入法制运行轨道，从而形成法律制约党员，党员监督政党，政党尊重法律的良性循环。二是改变上级党委对党代表的推举制，实行党员对党代表的真正民主选举，将党代表完全置于党员的监督之下，对不能代表党员意志的代表，党员可以随时要求上级党委取消其代表资格，重新选举新的代表参加党的代表会议，从而实现党员监督代表，代表监督党委，党委监督常委的良性监督。三是建立健全科学的奖惩机制，对违法党员实行严厉惩处，充分保持共产党员先进性，切实维护党的形象和地位，提高党的凝聚力和战斗力。四是改革党的机构，复位党的职能，从精简效能的目的出发，将党委与政府职能重叠交叉的部门合并到政府中来，加强政府及政府部门党组织建设，强化政府及部门党委的领导作用，将党的意志通过民主集中，化为政府行政行为，防止以党干政造成行政违法，损害党的形象和地位。
第五，建立健全科学有效的行政执法责任制和执法过错责任追究制，对错误和肆意行使行政权，对社会和行政管理相对人合法利益造成损害的，实行严厉的惩罚和制裁，以维护法律的权威性和行政管理相对人的合法权益。
二、加强法制建设，实现公民政治参与法制化
邓小平指出：“为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[2]
公民政治参与是实现我国政治民主化的基本要求，也是遏制行政执法违法的有效途径，法制以民主为基础，民主以法制为保障，民主的健全与法制的完善是相辅相成，缺一不可的，所以公民政治参与过程既是公民政治权利的实现，也是公民政治权利的规范和约束的过程，也就是说公民在政治参与过程中既充分行使自己的民主权利，也在受其他公民的民主监督和制约。在我国，要充分发挥公民政治参与在依法行政、依法治国过程中的作用，就必须建立科学的行政法律制度，制定和完善行政法律法规，确保行政执法人员所依之法为良法，从源头上杜绝因法制不健全所导致的执法违法。立法上，严格按照《立法法》的要求，制定完善以《行政程序法》为中心的行政法律制度，认真理顺各级立法机关的立法权限，在规范性文件服从规章，规章服从法规，法规服从国家法律的立法精神指导下，实现立法程序化、民主化和专家委员会立法，广泛征求和听取公民的意见，吸取他们对法律的合理化建议，使法律成为真正代表和维护广大公民利益，具有极强可操作性的良法。任何不符合立法程序，与国家法律相违背和抵触的法规、规章和规范性文件坚决予以取缔，严格保证法律的权威性和合法性。对无法预见的立法问题，必须在“法律优先”原则下，依照现有法律精神，制定相应规范性文件，而后再在必要时间内提交相应立法部门制定成文法，决不能因事实需要而肆意立法。
立法的程序化使法律之为良法，执法的程序化使法制成为法治。要遏制行政执法违法，建设法治国家，就必须实现严格的执法程序化，由公民按照法定的行政执法程序来监督公务人员的执法行为，由政府将各执法部门职责权限和执法程序向社会公布。由具备执法资格的公务人员具体执法，并将执法目的、范围、方法、措施以及适用法律，相对人权利义务告知相对人，执法后以文书形式向相对人及社会公布执法结果，有必要时还可邀请新闻媒体参与执法监督，以增强执法透明度。禁绝与本执法活动有利害关系的人参与执法。任何有违程序的行政执法，相对人都有权拒绝执行，并向有关监督机关检举和控告。
改革司法制度，提高司法人员的法律公德意识。法律在良吏手中是规制社会的工具，在恶吏手中却是为害社会的帮凶，一旦公务人员蔑视公民的民主监督权，造成行政违法，公民就只有通过司法途径加以解决，以恢复自己法定权利。所以完善公正的司法审判制度，成了保障和促进公民政治参与，遏制行政违法的最有效办法之一。要完善我国司法审判制度，就必须进行司法制度改革。一是改革目前的司法审判制度，变不告不理原则为积极主动原则，积极主动跟踪和介入行政违法案件的受理和审判。无论违法与否，事实才是裁判的准绳，谁不服谁上诉。任何对行使行政诉讼权的相对人进行打击报复的行为都是对人权的严重侵犯，必须承担法律责任。二是提高律师司法参与权，尊重、采纳律师司法审判中的合法性建议，使律师真正成为公民在司法审判中合法权利的忠实保护者，从而使律师制度成为公民获得有效法律援助，有效监督行政机关依法行政的民主制度。三是完善、健全行政复议和国家赔偿制度。复议和国家赔偿既是行政机关的内部监督制度，也是公民向政府讨还公道的重要途径，建立健全科学的行政复议和国家赔偿制度，对遏制行政执法违法，实现依法行政，依法治国有着不可替代的作用。
三、加快经济建设，巩固公民政治参与基础。
一定程度的经济发展，是公民政治参与行为的物质基础。经济的充分发展，使商品经济的有关原则越来越需要得到政府相关职能的体现和保护，从而使公民作为政治参与的主体逐渐形成。社会管理的日益民主化和科学化，也需要经济的充分发展为其提供更先进的手段和物质保障。一般来说，一个国家市场经济发展水平越高，公民政治参与水平越高，社会的文明法治性越强。一个经济发展落后的国家，不可能存在民主法治的政治制度。我国由于处于社会主义初级阶段，市场经济发展机制未获得很好培育，经济发展的趋利性渗透到政治领域，使政治受到经济的严重腐蚀，公民通过政治参与，影响政治行为和决策的效果因经济与政治的相互勾结而受到严重破坏，使其政治参与积极性大大降低，进而导致了违法行政的产生。要矫正这种被扭曲的经济与政治关系，提高公民政治参与水平和效果，遏制违法行政的产生，就必须在加快体制改革的同时，大力加快经济建设速度，全面丰富社会财富，消灭三大差别，巩固公民政治参与的经济基础，用经济的发展来加快政治的民主法治化进程。使公民为维护自己的经济利益而积极参政议政的要求更加迫切。使公务人员的不平心理因工作和生活环境的大大改善得以抚平，进而削弱利益对他们的吸引力和驱动力，使其不至因一己之私利而走向行政违法。
利益分配的悬殊是市场经济发展的必然结果，也是行政执法违法产生的潜在诱因，传统的按劳分配制度，使转型期的中国滋生了许多罪恶，给我国民主法治进程带来了一定阻碍。要巩固公民政治参与基础，遏制行政执法违法，就必须建立科学合理的分配制度。在坚持按劳分配的同时，引入按生产要素的分配机制，建立和完善激励机制，对权力大、责任重、贡献多的单位和个人，使其获得较大利益分配。对社会弱势群体，通过对社会高收入者征收高额所得税、遗产税、交易税和社会保障制度的健全完善来加以照顾和平衡。既防止公民因利益分配过分平均而降低劳动和政治参与积极性，又防止他们因收入的过分悬殊而将政治参与由合法转向非法。
四、加大教育力度，全面提高公民的政治参与水平
随着社会法治化程度的越来越高，法律对公民，尤其是对行政机关和行政公务人员的要求也越来越严。法律知识掌握的深度和广度，直接影响着行政机关和行政公务人员行政行为的质量，行政公务人员一旦拥有了牢固的法治精神、丰富的行政管理知识、专业知识、法律知识和法律运用技能，就具备了正确、依法行使行政权力的前提条件。同时行政管理相对人只有具备了良好的法治意识和法律知识，才能正确理解和认识自己的合法权利，才能懂得如何利用手中的天赋权利去有效地监督行政机关依法行政。
第一，加大教育投入，全面提高公民整体素质。公民文化程度的高低，决定法治道德水平、法治意识的高低和国家法治化程度。法律是人类文化发展到一定阶段的产物，社会法治化也是人类自身发展所要求的结果。行政违法行为的发展，并不说明人类自身在排斥法治，而恰恰说明文化素质与公民社会法治化要求差距的存在，因为许多制造行政违法行为的人，本身也在愤恨社会和法律的不公正。但由于自身素质和能力的不足而走向与行政违法行为同流合污。所以，要矫正行政执法违法行为，就必须全面提高公民的整体素质。使人类自身素质与人类对法治社会的要求相适应。要提高国民的整体文化素质，就必须加大教育投入。尤其在国民整体素质和法律专业人才严重不足的贵州，在加大中高等教育和基础教育投入的同时，还必须开设各门各类各种民族语言和各年龄段的社会学校，以满足人们对政治和法律知识的需求。
道德素质，尤其是法治道德素质是促进社会文明进步的基础。一个具有良好法治道德的人，才会自觉遵守，维护法律的权威，才会自觉主动维护社会秩序，积极主动参政议政和行使自己的民主权利。
高超的法治水平是社会高度法治化的必然要求。只有全体公民具有高超的法治水平，才能准确地理解法治的重要性和法律精神，才能有效地监督执法人员准确执法、用法，从而有效地管理社会保护自己。要全面提高我国公民的法治水平，就必须加强对公民的法治教育，通过以宪法宣教为中心的普法教育，真正体现宪法在国家法律中的崇高地位，广泛树立公民国家主义观和主权在民意识，克服“民不与官斗，穷不与富斗”的忍辱思想。通过普法教育，掀起全民学法、用法、研究法律的热潮。将公民法治水平由普通了解程度提高到科学实用程度。通过普法教育让人们正确处理好自由与法律约束的关系，自由是法律规定范围内的自由，约束是在充分保证社会秩序正常和个人自由前提下的约束，坚决防止公民因法治水平的提高而钻法律空子的现象。在我省公民法治意识普遍低下，村规民约和族规家规在一定程度上代替了国家法律的情况下，普法中在充分尊重各民族风俗习惯的基础上，引导他们转变观念，鼓励他们积极参与国家政治生活，教育他们将村规民约、家族条规与国家法律有机结合起来，尤其要让他们正确认识和处理好村规民约、家族条规与《民族区域自治法》和国家其他法律的关系，坚决取缔与国家法律法规相冲突和抵触的村规民约、家族条规，坚决打击借此挑起民族矛盾和纠纷的极端分子和地方民族主义者，彻底维护国家法律尊严和民族团结。
第二，加大公务人员法律知识教育，努力提高他们的执法意识、技巧和水平。有了丰富的知识，但缺乏公正的执法意识和技巧，同样不可能认真科学地执法。要树立公务人员公正的执法意识，就必须牢固树立全心全意为人民服务的公仆意识。彻底摒弃官僚主义作风和老爷观念，全力尊崇法律权威的至上性，矫正“土政策”、“土法律”、“长官意识”高于法律、代替法律的做法。同时通过宣传教育，使公务人员正确处理好权与法、情与法的关系，真正懂得依法办事对国家、集体、公民的重大意义和违法行政的危害性和责任性，牢固树立法律与政策相统一，个人利益服从公共利益，局部利益服从国家利益的全局观念，彻底消除权大于法、情重于法、以权代法、以权压法和以权谋私的现象。
法律是一门科学，只有认真学习和研究才能掌握其真正内核。尤其是在专业法和部门法如雨后春笋的今天，实行专业执法，努力提高和更新行政公务人员的专业知识和法律知识，更是势在必行。在专业对口从业和执法的原则下，通过对公务人员进行深入的法律知识、专业知识和执法技能的培训，使他们对法律精神和内容、行政执法的程序运用和责任承担都有一个全面深入的认识，在实践中不断提高执法技能，全面实现执法的准确、科学和公正。
随着改革开放的不断深入，尤其是加入WTO以后，我国与外国的交往已日趋频繁，行政的公开，国内法与国际法的配套接轨已提上议事日程，行政执法也由国内扩大到国际，行政执法的质量直接关系到国家的信誉和威信，如果不具备一定的国际知识和国际执法技能，所出现的行政违法已不是一般的行政违法，而是国际性的行政违法，其引发的国际诉讼，不论其胜负如何，都将大大提高我们的行政成本，严重影响了我国政府在国际中的崇高地位。所以努力提高执法人员的国际知识，尤其是国际法知识，是有效防止国际事务上行政违法的有效途径。
综上所述，由于我国政治体制改革落后于经济体制改革，导致了政治与经济发展的不相适应，经济发展的市场性与政治统治的计划性的冲突，法制与经济发展的不配套，以及法制比经济发展的严重滞后，使经济发展自主、自由和积极向上性失去了政治的科学引导和法制的有效规范，从而造成了经济发展的一定偏差，这种偏差渗透到政治领域，导致了政治腐败。加上传统的人治思想，转型期意识形态、价值追求的多元化，社会对法治追求的高标准与国民整体素质的低下，导致了我国行政执法中的违法。行政执法违法的蔓延和发展，既阻碍了经济的发展和法治国家的实现，又破坏着党群、干群关系，导致了群体事件的频频发生，直接威胁着党和政府的威信和执政地位。要遏制行政执法违法，必须深化体制改革，尤其在经济发展明显超前于政治发展的今天，必须加快政治体制改革，完善民主，提高公民政治参与的积极性和效力，在公民积极推动和参与下改革党和政府的执政方式，明确党政职责，精简政府机构，转变政府职能，将政府的一切行为完全依照经济发展的要求纳入法制化轨道，努力实现依法行政、依法治国、建设社会主义法治国家的宏伟目标。
【作者介绍】贵州省人民政府法制办干部，行政法学研究生。
注释与参考文献
[1]、[2]转引周平：《我国的公民政治参与和社会主义民主政治建设》，人大报刊复印资料《中国政治》，2000年第4期
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