在开始本文之前，笔者想先介绍一个自己亲手经办的、自认为与构建和谐社会这个大题目很有关系的真实案例：我院民事行政检察部门（以下简称民行部门）在去年下半年受理了一批拆迁户要求撤销区房屋管理局（以下简称房管局）的房屋拆迁行政裁决及要求房管局赔偿因违法颁发房屋拆迁许可证而给被拆迁人造成损失的行政申诉案件，大致情况是房管局在开发商尚未取得《建设规划许可证》和《用地批准书》的情况下给开发商拆迁开发某地区建设商品房颁发了房屋拆迁许可证，并将整顿“三金三乱”时期遗留下来的烂尾楼（该楼质量及安全、环境均极差，有照片辅证）以“特事特办”的方式稍作处理后（未经法定的综合质量验收程序）即作为安置房安置那些拆迁户。许多拆迁户对拆迁补偿价格和安置房的质量及安全极为不满，在得悉房管局是在开发商尚未取得《建设规划许可证》及《用地批准书》的前提下颁发房屋拆迁许可证的情况之后，认为政府的违法颁证造成他们被提前搬迁，遂向法院提起行政诉讼，要求撤销房管局颁发的房屋拆迁许可证。法院经开庭审理后，作出了确认房管局颁发的房屋拆迁许可证违法的判决，但认为拆迁已为既成事实，应承认房屋拆迁许可证的效力，而并未责令房管局采取任何补救措施。一些拆迁户随后提起了行政赔偿诉讼，要求房管局赔偿因其违法颁发拆迁许可证而给这些拆迁户造成的经济损失。法院在审理行政赔偿纠纷案的过程中，对于拆迁户提供的意图证明房管局违法颁发房屋拆迁许可证给拆迁户造成经济损失的证据不予采纳，对于拆迁户申请调取的证据不予调取或没有调取真实的证据，最终认定拆迁户不能举证证明房管局的违法颁证行为给拆迁户造成了具体损失而判决驳回拆迁户的诉讼请求。这些拆迁户不服，向中级法院提起上诉，该中级法院以二审判决驳回上诉，维持原判。拆迁户遂向我检察机关提出申诉，要求检察机关对法院的生效判决进行监督并提出抗诉。据悉另外一些拆迁户还曾到北京上访，向检察机关提出申诉的这些拆迁户也表示，如果检察机关不能支持他们的申诉请求，他们也会到北京上访。
我院受理了这些拆迁户的申诉，在向上级检察院报请立案后，遂对这一涉及多人的房屋拆迁纠纷行政申诉案进行审查。经过一段时间的调查，我院查实如下情况：生效判决认定房管局提前颁发房屋拆迁许可证的具体行政行为违法，但确认其效力，且没有按照最高人民法院司法解释的规定责令房管局采取相应的补救措施，致使生效判决变得没有意义；开发商用于安置拆迁户的安置房是整顿“三金三乱”时期遗留下来的烂尾楼，并未经过法定的综合验收程序，在现场用肉眼即可见该安置房质量、设施及周边环境均很差，基本不能满足正常的生活需要；如按正常程序、正常时间拆迁安置，拆迁户应当获得的拆迁补偿安置费用比实际获得的拆迁补偿安置费用平均要多1000元/㎡左右，也就是说房管局的违法颁证行为给拆迁户造成的经济损失为1000元/㎡左右；在涉及公平补偿的问题上，开发商作为诉讼第三人向法院提供了伪证，以掩盖其对少数拆迁户存在超高额补偿安置的事实；此外，在作出行政裁决实施强制拆迁的问题上，房管局存在变相参与开发商的拆迁活动及严重违反法定程序等事实。
正当我院准备就这一系列申诉案件展开进一步调查的时候，被申诉人房管局及区政府向我院施加了巨大的压力。房管局领导亲自到我院陈述意见，提出边拆迁、边完善手续是市、区两级政府原则同意的，加速开发南滨路沿线地区也是市里相关领导的指示；在房管局提交的书面反驳意见当中，房管局提出如果对申诉的拆迁户予以补偿，将有可能引发范围广泛的连锁反应，区政府及开发商将背上巨额的经济负担。区里相关领导直接和我院检察长取得联系，要求我院从维护和谐稳定的大局出发，驳回这些拆迁户的申诉。在上述压力下，我院准备进一步展开的调查取证工作被迫停止。目前，我院正在就这一系列申诉案件抓紧时间开会分析研究，并准备向上级检察院汇报相关的案件情况，希望能够得到支持。
这个案例一方面比较典型地反映出城市房屋拆迁纠纷已经成为当前社会引人关注的焦点问题，要想构建社会主义和谐社会，这样的社会问题不能不予以妥善的解决；另一方面反映出检察机关在面对这类十分敏感、关系复杂的社会热点问题时，要想履行宪法所赋予的法律监督职能，却遭遇强大的外界压力，面临着进退两难的尴尬处境。
社会主义和谐社会是我们的党和国家在新的世纪，面临新的国内外发展形势而提出的建设我国社会主义事业的新概念。2002年，党的第十六次全国代表大会提出“要使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实”；2004年，党的十六届四中全会明确提出“构建社会主义和谐社会”的科学命题；2005年2月，胡锦涛总书记在中央党校举办的“省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力”专题研讨班上，发表极为重要的讲话，全面阐述了怎样构建和谐社会，精确揭示了和谐社会的六个构成要素：民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处；2006年10月，党的十六届六中全会通过并向全社会发布了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。至此，构建社会主义和谐社会作为我们党和国家在新的历史阶段建设我国社会主义事业的一项基本国策和重大战略目标得以正式确立。
一、对和谐与法治关系的理解
在胡锦涛总书记揭示的构建社会主义和谐社会的六个构成要素中，民主法治、公平正义被放在了最醒目、最重要的前两位，其后的四大要素或者本就是法治社会的构成要件，或者是创建法治社会也同样追求的必然结果。因此，有些著名法学家撰文认为和谐社会就是法治社会，确有一定的道理。笔者的观点是，至少可以认为和谐社会与法治社会之间存在重合度极高的包容关系，但和谐社会的外延应该略大于法治社会的外延,构建社会主义和谐社会应该是比建设社会主义法治国家更全面、更高级的科学命题。换句话说，和谐社会必然会是一个法治社会，不能想象一个没有法治的和谐社会。有人认为在我国古代曾经出现过一些政治清明，经济繁荣，官吏廉洁奉公，百姓安居乐业的历史时期，如汉代的“文景之治”和唐代的“贞观之治”等等，这样的历史时期就是和谐社会。笔者不敢苟同这种观点，原因就在于和谐社会与法治社会的高度同一性。“贞观之治”等历史时期充其量只能看作是在我国源远流长的人治历史的光辉典范，其间虽不乏一些和谐的因素，但绝不应该将其当作和谐社会的样板，而且这些昙花一现的所谓“治世”正应了两千多年前儒法论战时法家所提出的中国如行德治（人治）必将“千世乱而一治”的预言。和谐社会首先应该是一个法治社会，只有法治才能保证和谐社会的长期性和稳定性。反过来说，法治社会却未必定然是一个和谐社会，欧美发达国家都是众所公认的高度法治国家，但法国的巴黎仍然曾爆发大规模的社会骚乱，新纳粹思想至今仍然在德国大行其道，而作为法治国家标杆的美国，上个世纪的南北战争和风起云涌的黑人民权运动至今让人记忆犹新，直到现在，种族歧视、入侵伊拉克战争等国内外社会问题仍然深深地困扰着美国社会。和谐是中国传统文化当中的特有概念，而法治的理念由主要来源于西方，只有在我们党的正确领导下，和谐与法治这一对分别来自东西方的文化元素才有可能在实践中完美地结合，高度文明、高度法治的社会主义和谐社会才有可能真正得以实现。
二、民事行政检察工作在构建和谐社会进程中应确立的目标
构建社会主义和谐社会首先要求建立一个真正意义上的法治社会，而法治社会的典型特征便在于限制政府的权力，民事行政法律体系十分发达而刑事法律对于社会的重要性退居次席，而这些特征对于我们目前的这个社会来讲都还不太具备，履行法律监督职能的检察机关的工作还没有充分表现出这方面的要求和趋势。重庆市人民检察院余敏检察长在最近所作工作报告中提出了在检察工作中贯彻“宽严相济”的刑事政策来发挥检察机关在创建和谐社会中的作用，要求基层检察院各部门在具体工作中予以遵照执行，但对于民事行政检察工作（以下简称民行工作）并未提出具体明确的工作目标，而“宽严相济”的刑事政策对于民行工作显然无法适用。客观地说，民行工作常常需要和最基层的群众老百姓打交道，接触平民老百姓的日常生活和他（她）们最切身的利益关系，经常面对最直接、最复杂、最尖锐的人民内部矛盾，从构建以民主法治、公平正义为核心的社会主义和谐社会的长远目标来看，民行工作其实是最能与和谐社会的理念产生共鸣、也最能体现检察机关在构建和谐社会进程中的作用和地位的一项检察工作。民行工作涵盖了三大诉讼法律关系当中的两大部分，实体法方面涉及了民商事法律关系和行政法律关系的广阔领域，法院方面历年审判民事行政案件的数量早已远远超越了审判刑事案件的数量，占到了法院审判总量的百分之九十几，庞大的案件基数和法官总体素质的现状决定了法院裁判不公的情况必然在相当程度上存在，这是检察机关开展民行工作的客观条件和优势，是刑事检察工作和职务犯罪侦查工作所不能比拟的。在很多基层检察院从事民行工作的检察官中流传着这样一种说法：检察机关以刑检起家，反贪发家，最后要靠民行安家。这种说法虽然语言表述很不严谨规范，还表现出一定程度的部门主义思想，但也基本反映了基层检察院民行检察官们希望我们的民行工作能有大发展的心情，并且笔者认为民行工作的大发展符合时代进步的潮流，符合构建社会主义和谐社会的要求。如果说民行工作在构建社会主义和谐社会的进程中也需要确立一个目标的话，笔者认为应该是：大力强化民事行政检察工作，维护公平正义，维护人民群众的合法权益。
三、对民事行政检察工作现状的评价
民行工作的良好发展具备了最基本的客观条件，构建一个高度法治的社会主义和谐社会也要求民行工作发挥强有力的作用。但实践中的民行工作却并不尽如人意：由于开展民行工作的现行法律依据较为原则,缺乏可操作性，导致检法两家在民事行政法律监督的范围、程序及监督方式等方面长期存在较大的分歧，法院更利用其优势地位对检察机关的民事行政法律监督设置种种限制和障碍。为了打开民行工作的局面，各地检察机关民行部门在实践中先后创造了多种民行监督新模式，如发出检察意见、检察建议及纠正违法通知；民事抗诉程序中的执行和解；民事公诉；参与诉讼（支持起诉）；追究贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的司法人员的刑事责任等等，在这些创新模式当中，大多数由于缺乏明确的法律依据而不能得到法院方面的支持与配合，或被法院方面明确不予受理，或最终不了了之。从目前总的情况来看，检察机关开展民行工作仍然行之有效的监督方式除法定抗诉以外，还包括检察建议、支持起诉（在有些地区也称为督促起诉）以及查办司法人员职务犯罪等。以下笔者从亲身体会的角度对抗诉以外的几种监督方式作一点简要的评述：
首先想说一下民事公诉。自1997年我国出现首例由检察机关以原告身份向法院提起民事诉讼并获胜诉以来，至2005年初为止全国各地检察机关向人民法院提起数十件涉及国有资产流失及其他公害事件的民事诉讼，绝大部分都得到了法院的支持并胜诉。但2005年3月最高人民法院发出通知，以检察机关提起民事公诉缺乏法律依据为由，下令各地人民法院对于检察机关提起民事诉讼不再予以受理，已经受理的也裁定驳回。检察机关作为重大课题进行研究并进行了有益探索实践的民事公诉工作至此陷于停顿。但《人民检察院组织法》（修订草案.征求意见稿）已将民事行政公诉纳入检察机关的职权范围当中，众多专家学者也纷纷对检察机关开展民事公诉的工作表示支持。笔者认为，民事公诉（未来还应扩大到行政公诉）这一新事物充分体现并发挥了人民检察院作为国家法律监督机关的地位和作用，在检察理论和司法实践上都极具价值，对于促进构建社会主义和谐社会有十分重要的意义。虽然现阶段民事行政公诉由于缺乏法律上的明确依据而不能再开展下去，但笔者希望并相信，民事行政公诉终将写进未来的《人民检察院组织法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，为构建社会主义和谐社会发挥它应有的作用。
其次说一下支持起诉。这一方式在有些地区也称为督促起诉,是目前检察机关民事行政检察部门（以下简称民行部门）正在有效开展的一种新型监督模式，从官方资料的情况反映来看，效果似乎还不错。不过缺乏法律依据的问题同样困扰着支持起诉。有些人认为民行部门开展支持起诉工作是有法律依据的，依据就是现行《民事诉讼法》第15条“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”笔者认为不太妥当，从现行《民事诉讼法》的结构安排和第15条的立法本意来看，支持起诉的主体包括机关、社会团体、企业事业单位，但这个主体里面的机关显然不应包括专司法律监督职能的检察机关。如果勉强认为检察机关可以依据第15条来开展支持起诉，一方面破坏了现行《民事诉讼法》在内部结构上的逻辑性和合理性，另一方面反而不利于在将来争取把支持起诉（从更大的范围来讲是参与诉讼）的工作上升到法律的明文规定，因此以现行《民事诉讼法》第15条作为开展支持起诉的法律依据实有饮鸩止渴之嫌。另外，笔者认为目前开展支持起诉工作的实际情况也未必如官方数据显示的那么乐观。由于对检察机关开展支持起诉在理论上缺乏研究，在制度上也从未出台过相对详细的、可供操作的程序性规定，所以各地检察机关开展支持起诉工作可以说是五花八门，各行其是，在一定程度上存在走过场应付工作目标考核的情况。支持起诉工作—从更大的范围来讲是参与诉讼工作，要想上升到立法的规定，成为检察机关的民事行政法律监督职能扩大后的一部分，笔者认为还需要作更深入细致的理论研究、作更扎实的实践探索工作，避免在不正确的政绩观的影响下盲目地追求一些数据泡沫。
第三，想谈一下笔者对在民事行政检察工作中查办司法人员职务犯罪问题的看法。对于查办民事行政审判活动中司法人员职务犯罪这个问题，即使在检察机关内部也存在较大的争执，各地的情形也不太一样：有的地方明确民事行政检察部门可以直接侦办法官涉嫌职务犯罪的案件；有的地方允许民事行政检察部门在发现法官职务犯罪线索后，可以和职务犯罪侦查部门联合侦办；有的地方仅要求民行部门将发现的法官职务犯罪线索移交职务犯罪侦查部门就可以了。笔者在从事民事行政检察工作之前曾有十年的反贪侦查工作经历，但笔者认为，如果授权民事行政检察部门直接查办司法人员的职务犯罪，则有可能打乱目前检察机关内部的职责分工，导致民行部门与职务犯罪侦查部门权限不清，检察机关有可能又会回到上个世纪九十年代中期以前各部门争相查办反贪案件的混乱局面；如果仅仅要求民行部门在发现民行审判活动中司法人员职务犯罪的线索之后，将其移交给专职的职务犯罪侦查部门，则这样的移交行为是检察机关内部除职务犯罪侦查部门以外的其他各部门、甚至包括其它国家机关应尽的职责和义务，也不仅仅是民行部门一家的职能。因此，虽然有些地区将基层检察院民行部门查办或移送司法人员职务犯罪线索纳入了年度目标考核范围，但笔者仍然认为查办司法人员职务犯罪不宜作为民行部门特有的法律监督职能和方式。
最后想说一下关于检察建议的问题。这个从刑事检察部门和职务犯罪侦查部门借鉴过来的监督模式由于民行部门自上而下的大力提倡而在民行工作现有格局中占有了举足轻重的地位，在某种程度上甚至取代了基层检察院民行部门的提请抗诉职能，在基层检察院民行部门的年度工作目标考核中与抗诉居于同等重要的地位。它的主要优势在于解决了长期以来困扰检察机关民行工作的“倒三角”问题，且方式灵活机动、缩短了办案周期、减少了检法两家的磨擦、人民法院易于接受等等，因此很受推崇，更有很多同志认为应争取将检察建议纳入立法范围。但笔者认为，检察建议最致命的弱点不在于它没有法律依据，而在于它永远也无法找到法律依据，原因就在于它仅仅是一个建议，从语法的角度已经决定了它不可能具备法律所要求的强制力和拘束力。如果把检察建议作为一种具体的工作方法，这是无可非议的，也是不需要什么法律依据的；但要想把检察建议上升到立法层面，笔者认为是不应该的。《人民检察院组织法》（修订草案.征求意见稿）里规定了检察建议，笔者认为不妥，希望在以后正式通过的时候能够删除。最高人民检察院颁布施行的《民事行政抗诉办案规则》里要求发出检察建议时须经“与人民法院协商一致”，这就已经暴露出把检察建议作为一种监督方式所存在的先天不足的局限性：和法院关系协调比较好的检察院，检察建议工作开展得就相对顺利；和法院关系一般甚至比较紧张的检察院，检察建议就难以取得好的效果。很多地区还将检察建议作为民行部门一项重要的工作考核指标，迫使很多基层检察院民行部门主动与法院进行协调，一方面不可避免地弱化了基层检察院本来仅有的提请抗诉的监督职能，另一方面更加剧了检察机关在民事行政检察当中的弱势监督地位。并且，为了在工作目标考核结果上争得一个比较好的名次或位置，许多基层检察院民行部门在如何才能使同级法院接受并采纳检察建议的问题上可以说是想方设法，投机取巧，做足了文章，由此不可避免地会产生相当数量的数据泡沫。其实，有时候真有点象“当局者迷，旁观者清”，又如古诗云“不识庐山真面目，只缘身在此山中”，跳出这样的局回头再看，我们搞的这些东西除了让我们自己看着热闹之外，对老百姓有多少好处？对真正壮大我们的民事行政检察事业有多少好处？对构建社会主义和谐社会又有多少好处？
四、简要回顾新中国民事行政检察制度发展概况
其实，追溯新中国民事行政检察制度发展史，我们会发现，现在我们孜孜以求的很多东西正是我们曾经拥有，但轻易失去的东西:
在建国初期的民事诉讼中，检察机关依法可以行使下列职权：一是起诉权，对于重大的民事案件，人民检察院可以向人民法院提起民事诉讼；二是参与诉讼的权利，即参诉权；三是上诉程序的抗议权，对于人民检察院自己起诉和参与诉讼的案件，对第一审民事判决和裁定，有权按照上诉程序提出抗议；四是审判监督程序的抗议权，对于超过上诉期间的判决、裁定，检察机关可以按照审判监督程序提出抗议，人民法院按照审判监督程序进行审理。这是民事行政检察制度较为完整的内容，对于当今构建社会主义和谐社会所要求的民事行政检察而言，仍然具有极为重要的借鉴意义。
但这一完整的民事行政检察体系由于“反右”斗争和“文化大革命”而遭到了彻底的破坏。1978年检察机关重建，各项检察职能都在不同程度上得以恢复。1979年2月2日最高人民法院还在其颁布的《人民法院审判民事案件程序制度的规定（试行）》中对于人民检察院的民事案件起诉权、参与诉讼权、上诉程序的抗诉权和审判监督程序的抗诉权都作了比较详细的规定，但1979年《中华人民共和国人民检察院组织法》反而彻底废止了民事行政检察制度，人民检察院成为具有单一职能的“刑事检察院”。
1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第12条规定：“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督。”重新确立了人民检察院对民事审判活动的监督权，在一定程度上改变了“刑事检察院”的性质。然而，整部《民事诉讼法（实行）》除了这一条规定以外，再没有一条对民事审判活动进行监督的条文。尽管造成这种局面有其历史原因，但是，对于关乎国家基本体制的人民检察院职能作出这样的规定，仍然是历史的遗憾。人们在回顾《民事诉讼法（试行）》的制定过程时，不无遗憾地指出，整个《民事诉讼法（试行）》的制定过程中，前后共有7稿，前6稿都有关于人民检察院参与民事诉讼的内容。尤其是第6稿对此规定的内容最为完整，主要内容是：1.人民检察院有权代表国家提起或者参加涉及国家和人民重大利益的民事诉讼；2.人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督；3.人民检察院提起民事诉讼，参与诉讼的检察人员有权对申请回避，提供证据，参加辩论，变更、撤销诉讼；4.人民检察院提起或者参加民事诉讼，参加诉讼的检察人员，有权查阅案件材料，进行调查，对诉讼活动实行监督；5.人民检察院参加诉讼的，由检察人员发表意见；6.地方各级人民检察院认为同级人民法院第一审判决、裁定有错误，有权依法向上一级人民法院提起抗诉；7.最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，有权按照审判监督程序提起抗诉。对于这样完整的民事行政检察职能的规定，反对的不是别人，而是检察机关内部发生了分歧，主导的意见是不同意检察机关对民事诉讼实行检察监督，最终导致正式通过《民事诉讼法（试行）》的时候，删除了所有具体内容，只保留了一条原则性条文。
从1986年起，最高人民检察院和一些地方人民检察院着手对检察机关参与民事、行政诉讼活动和实行民事行政诉讼法律监督进行调查研究，进行一定规模的试点工作，取得了进展。在此基础上，1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第10条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”第64条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”该法只规定审判监督程序的抗诉权，对于检察机关的行政起诉权、参诉权和上诉程序的抗诉权都没有作出规定，这一法律成为以后修改《民事诉讼法》时参照的依据。在1991年修改民事诉讼法的时候，对检察机关进行民事审判法律监督仍然局限在审判监督程序的抗诉权的范围，在民事行政检察的完整的职能之中，没有取得新的进步。
笔者认为，在匆匆了解了我国民事行政检察制度的历史沿革之后，任何只要是真心热爱民事行政检察事业的人都会有一种惋惜之情。构建社会主义和谐社会，维护社会的公平正义，需要的应该是一个独立的、完善的、强有力的民事行政检察制度，现行的民事行政检察工作的制度和实践显然无法满足这样的需要。
五、对强化民事行政检察工作以促进构建和谐社会的一些个人建议
民行工作需要得到加强，已经成为上下一致的共识。但是，民行工作应该从哪些方面予以加强，才能真正适应当前构建和谐社会的需要，真正促进构建和谐社会的社会主义建设事业，笔者认为这个问题是没有搞清楚的。民事行政检察当中存在的许多既基本又具体的问题长期以来一直没有得到妥善的解决，在基础都没有夯实的情况下搞一些所谓创新的民行监督模式，一方面本不牢固的基础会遭到破坏，另一方面这些创新也会事倍功半，并在相当的程度上流于形式。因此，笔者认为，民事行政检察工作要得到强化以促进构建和谐社会，首要的关键在于固本培元，在现有的法律框架内打好自身的基础，为下一步真正开拓民行工作新局面作好准备。为此应当下功夫，花大力气解决以下几个长期困扰民行工作正常开展的老问题：
(一)从事民行工作的检察干部应逐步实现年轻化和专业化。
由于多年以来检察机关的工作重心始终放在刑事检察和职务犯罪侦查方面，人员配备方面从数量到质量都向这些部门倾斜，所以往往造成民行部门人少，且多为单位内的非骨干或已退居二线的老同志，这些人多数缺乏民事行政法律方面的系统培训，不具备审查民事行政申诉案件的专业知识和技能，很多时候显得无所事事。所以基层检察院的民行科以前常被戏称为“养老科”或“耍耍科”。随着民行工作的逐渐发展，民行部门的人员配备比以前有相当的改善，我院即是如此，检察长对于我们的民行工作极为重视，先后向民行科调配了三名具备民商法或民事诉讼法本科以上学历的大学生，使民行科一举成为全院人均年龄最低、人均学历水平最高的业务部门。但从全局范围来看，民行部门在人员配置方面不受重视的局面并未改变；检察机关刑事检察人才过剩，而民事行政检察方面的专业人才还是显得十分稀缺，这和法院系统集聚了一大批民事行政审判理论和实践方面的高素质法律人才形成鲜明对比。笔者认为，民事行政检察工作涉及广阔的民商事和行政方面的法律知识，需要民行检察官具备较高的法律素养，要想实实在在地强化民事行政检察工作以促进构建和谐社会，首先必须逐步实现民行检察干部的年轻化和专业化。
(二)逐步建立并完善民行部门内部的办案程序和规范等制度，使其具备强制力和约束力。
这个问题部分是说民行部门内部执行的一些制度一直没有明确的统一的规定，但主要是说已有的制度规范根本没有得到真正的贯彻执行，民行部门内部仍然存在较为严重的无法可依、有法不依的现象。如建议提请抗诉迟迟没有纳入最高人民检察院的《民事行政抗诉办案规则》、办案的期限、案卷归档等问题虽然从高检的《民事行政抗诉办案规则》到各省级检察院多少都会有所规定，但是有权制定机关对于这些规定的落实情况可以说并不重视，或者朝令夕改，或者对于下级部门普遍存在的违反规定程序的行为如办案超期、不按时归档等听之任之。上级部门关心的只是工作目标考核的数据，也就是结果，而并不关心获得结果的过程，这还是“重实体，轻程序”的传统司法思维在民事行政检察领域的反映。要让民事行政检察工作适应构建社会主义和谐社会的需要，我们迟早要摒弃这样的思维方式，建立确实有效的内部管理及办案规范程序制度；话又说回来，如果我们把注意力始终放在象工作目标考核这一类问题上，程序规范问题是很难真正重视起来的。
(三)调卷问题
这是困扰民行工作多年的老大难问题。调阅法院的审判卷宗是从事民行工作的一个前置的、最基本的程序，但由于缺乏具体的操作性法律规定及法院虽为被监督者但多年形成的强势地位，民行部门在向法院借调案卷的过程中多少都会遇到法院设置的障碍或阻挠，这就是民行干部一直感叹的“借卷难”。但各地民行部门存在借卷难的表现各不相同：有的只能到人民法院指定的地点借阅案卷，不能拿走；有的被限制借卷的期限，如我们的上级检察院向其同级的中级法院借卷就只能借四天时间；最为普遍的一个问题就是所有法院一律不准许检察机关调阅法院审判民事行政案件的内卷。由于审判民行案件的内卷中有合议庭笔录、审委会笔录等在正卷当中无法看到的材料和信息，所以对民行部门审查人民法院已经生效的民事行政判决实际上很重要。由于不能借到内卷，也就无法了解法院审理民事行政案件的全貌，实际上是人民法院对于检察机关民行部门的调卷权进行了限制。这个问题似小实大，如果不予解决，检察机关对法院的民事行政审判监督就谈不上是真正的、全面的监督。
(四)抗诉案件再审开庭时的出庭问题
这里面包括了出庭席位问题和出庭程序问题。关于出庭席位问题，据笔者了解，到现在为止，检察机关向法院提起的抗诉案件再审开庭时，庭上并无专设的抗诉机关席位，一般情况下抗诉机关所在位置与申诉人的位置并排同列，这似乎符合很多人的习惯意识（包括申诉人在内，认为检察机关就应该帮着申诉人说话的），同时也给了很多人（包括一些著名的专家学者在内）反对民事行政检察制度的口实。笔者认为应当改变出庭席位的现状，至少应使抗诉机关的席位与申诉人的席位分离，以体现民事行政检察监督的中立性。
另外，关于出庭程序问题。检察机关出席抗诉案件的再审法庭应当进行哪些程序，并无权威统一的制度设计和规定，因此各地检察院民行部门只能各行其是，自由发挥：有的检察机关出庭时只宣读抗诉书，读完走人；有的除了宣读抗诉书外，还要参与法庭调查，也有参与法庭辩论的；有的在上述工作以外，在庭审即将结束时也要发表出庭意见；有的甚至干脆就不出席再审法庭，只是把抗诉书送达法院，就让法院自己开庭。这样的混乱状况是很不正常的，也是极不严肃的，对于人民检察院作为国家法律监督机关的形象有较为严重的负面影响，希望尽快有所改变。
(五)关于抗诉案件的审级问题。
笔者曾多次受上级检察院的指派出席二审抗诉案件和一审抗诉案件的再审法庭，每次当笔者宣读抗诉书，读到最后一句“此致×××高级人民法院（或×××中级人民法院）”时，一想到此时面对的其实是这个高级人民法院（或中级人民法院）的下一级法院，并且这个下一级法院还正是作出被抗诉裁决的法院，心里多少都会感到有点不自在。这种情况在全国范围都十分普遍：上级检察院向其同级人民法院提出抗诉，受理抗诉的法院一般都会将抗诉案件指令由作出原生效裁决的下级人民法院再审。由于这些案件往往是作出原生效裁决法院的院长、庭长审批或经审委会集体讨论的结果，在此情况下对于绝大多数抗诉案件维持原判是完全可以想象得到的，这是检察机关提出抗诉的案件改判率低的一个重要原因。这种同级抗下级审的模式严重影响了民事行政法律监督的权威与时效，导致司法资源的巨大浪费，同时也容易滋生有错不纠，其实质会放纵司法不公、司法腐败。检察机关对于这样的问题如果长期置之不理，受损害的只能是检察机关自己，强化民事行政法律监督，构建民主法治的和谐社会也会成为一句空话。
(六)检察机关提出抗诉的效力问题
根据现行的民事诉讼法和行政诉讼法，检察机关的抗诉对于人民法院并不具有实质意义的约束力。抗诉只能导致人民法院启动再审程序，但并不必然导致法院改判，而人民法院则常常通过维持原判的方式来排斥检察机关的监督。这已成为一个众所周知而又让几乎所有人习以为常的事实，而笔者认为这样的事实隐含着明显的不合理：监督如果不能决定最终的结果，甚至这个最终的结果仍然是由被监督者来决定，那监督怎么可能成其为有效的监督？这种现状也是造成民事行政检察地位不够高，人民群众对于民事行政检察要么知之甚少，要么不够信任的一个重要原因。当然，这个问题涉及到权力定位与权力配置的根本性问题，也不是短期内就能改变的。
上述几个问题当中，前两个问题属于检察机关内部问题，后三个问题则都是涉及到法院方面的原则性问题，笔者认为不容妥协。建议高检对这些涉及法院的问题应有一个坚定的态度，以积极的姿态寻求解决问题的途径，至少应争取到与最高人民法院就有关问题联合发布对于各级检察院和法院都有约束力的程序性规定，必要时应将这些问题提交全国人大及其常委会，要求权力机关作出立法解释。当然，最后一个问题应该是一个宪法性问题，需要从根本法的角度进行更科学、更严谨的制度设计才能得到妥善解决。
这些问题中的绝大部分，如果最高人民检察院真正下定决心寻求解决途径，笔者相信在一个可确定的期限内至少是可以有所突破的。但笔者认为，真正制约民事行政检察工作为构建社会主义和谐社会发挥独特作用、同时也直接影响到构建社会主义和谐社会本身的问题，归根结底只有一个，就是创造法治环境和培养法治理念的问题。笔者把这个问题分为对外和对内两方面：
在对外方面，民事行政检察工作所处的社会环境仍然不够理想，离法治标准还有很大的差距。民行工作经常会受到外界的压力和干扰，不能保证独立司法。本文开头提到的那个案例应该说能够比较典型地反映出这方面的情况，在这个案例当中，政府方面向检察机关施加压力，要求检察机关维持法院判决的一个重要理由也是为了维护和谐稳定的大局，由于检察机关的人事权和财权都掌握在地方政府手里，所以如果检察机关在这样的一些具体个案当中希望保持严格公正地执法，顶住外界的压力就需要有相当大的勇气和应付困难局面的心理准备；如果检察机关按照政府的要求驳回了申诉人的申诉请求，暂时保住了地方上一时的平安与和谐，而弱势群体的合法权益没有得到维护，老百姓对于法律丧失信任，对于司法机关的权威性和公信力丧失信任，和谐社会的第一个构成要件“民主法治”也就丧失了它最必要的基础，这样的结果是促进了和谐社会的构建还是相反，笔者认为结论应当是不言自明的。最高人民法院院长肖扬于2005年8月左右在河北进行调研时，对于司法公平正义与构建和谐社会的关系曾有十分精辟的阐述。肖扬认为，和谐社会必然是一个民主法治的社会，必然是一个秩序井然的社会。“试想，如果守法者向违法者低头，正义向邪恶屈服，谁又愿意去遵守法律呢？法治又怎么能够实现呢？”我们所追求的和谐必须是公平的和谐、正义的和谐。不论是判决也好，还是其他的纠纷解决方式如司法调解，都不能牺牲公平和正义来求得短暂的和谐。肖扬同时还发出警告，不遵守法律，不讲原则，没有标准，和谐也不会长久，甚至司法的软弱会助纣为虐，导致更多纠纷的发生。肖扬院长的辞锋直指当前全国各地频频出现的老百姓与政府直接对抗的“群体性纠纷事件”，尤其是农村土地征用和城市房屋拆迁而引起的群体性事件，可谓振聋发聩。笔者认为肖扬院长讲的这些话对于我们的民事行政检察工作在处理这类问题时同样也是极有指导意义的。并且从国家法律监督机关的角度，人民检察院对于民主法治、公平正义等和谐社会理念应表现出更高的追求、更坚定的信仰和更顽强的信心。
在对内方面，笔者认为检察机关对于法定的民事行政判决的抗诉权一直未予以充分的行使，一方面是由于检察机关对于当前社会上出现的众多热点、难点、焦点问题缺乏敏锐性和敢于质疑的精神，对于相关的争议性较大的法院判决往往不敢、不愿进行研究进而提出抗诉。如曾在全国引起较大争议的重庆烟灰缸砸人案，法院判决一幢楼里的所有住户都要对被从楼里抛出的烟灰缸砸伤的受害者承担金额不菲的赔偿责任，据悉许多住户曾向当地基层检察院提出申诉，但该案报到上级检察院之后，最终没有向法院提出抗诉，理由似乎是考虑到对受害者权益的保护和社会效益问题，但最高人民法院对于这类所谓“高空抛物案”是否构成共同危险行为的问题已经明确表示了否定的态度，认为“高空抛物案”被认定共同危险行为而判决所有的被告承担共同连带责任，“这部分判决对‘共同危险行为人’而言，丧失了正义的标准”，“在没有证据证明该楼全体居民具有‘共同实施危险行为的意思联络’并实际实施了‘共同危险行为’的情况下，此类纠纷显不属于共同危险行为制度所解决的范畴。”，检察机关没有就这个案件及时提出抗诉，笔者认为检察机关因此丧失了一个扩大民事行政检察工作影响力的极好机会；此外，笔者曾经承办的金龙港湾小区业主委员会申诉案和李安福医疗损害赔偿纠纷申诉案大致也属于这类情况，高丽娅返还教案申诉案作为全国首例涉及著作权的教案纠纷案，获得了较大的成功，在全国范围也造成了一定影响，但这样的案例显然还是太少。当然这种情况部分受制于检察机关内部缺乏民事行政法律方面的高素质人才以及由工作目标考核制度催生的功利主义思想；另一方面，检察机关并非生活在真空之中，逐步泛滥于社会的金钱、人情及各种关系因素同样在一点一点腐蚀着检察机关的身躯，造成民事行政检察工作的内耗，很多本有价值的申诉案件最终没能向人民法院提出抗诉，而另一些缺乏足够抗诉理由的申诉案件却有可能被抗了出去。这也不可避免地会对民事行政抗诉的权威性和时效性产生动摇和影响。
笔者认为，本来检察机关作为法律监督机关，从法院过滤到检察机关的民事行政法律资源已经相当有限，而对法院判决已经产生过影响的种种来自社会的案外因素再次延伸到进行法律监督的检察机关，常常致使检察机关从上到下不能形成对外强化法律监督的合力，这实际上涉及到司法独立的问题。这才是制约我们民事行政检察工作健康发展的最致命的障碍，如果不正视并立志解决这个问题，强化法律监督，维护公平正义就只能是空谈。当然，这联系到前面所说的法治环境和法治理念的问题，要解决这样一个大问题，不但需要我们检察机关自身的不懈努力，还有赖于全社会从政府部门到社会团体、企事业单位直至最基层的平民老百姓的共同追求和培育，远非一朝一夕之功。
综上所述，笔者认为，民事行政检察工作应首先加强自身，完善并严格贯彻内部规章制度及程序性规定（不包括工作目标考核制度）；在此前提下逐步实现与人民法院监督关系的正常化，对于法院方面不合理地排斥甚至限制检察机关的监督应坚决抵制之；最终应力争扩大民事行政法律监督的正当权限范围，这就必须从立法方面取得突破：首先争取将民事行政公诉与参与诉讼权写进修改后的《人民检察院组织法》和《民事诉讼法》及《行政诉讼法》，其次应争取再用5—10年的时间在立法上确立检察机关对未生效的民事行政裁决的抗诉权，也就是用10年左右的时间民事行政检察至少应恢复到建国初期的水平。如果走到了这一步，我们的民事行政检察工作才可以真正称得上是为构建社会主义和谐社会做出了自己独特的贡献。
【作者介绍】重庆市南岸区人民检察院
【注释与参考文献】
王利明《和谐社会应当是法治社会》
史啸虎《贞观之治与和谐社会》
瞿同祖《中国法律与中国社会》第295-296页“韩非子也说：尧、舜千世而一出，‘尧、舜至乃治，是千世乱而一治也’”。
《中华人民共和国人民检察院组织法》(修订草案.征求意见稿)第十六条第（五）项“对涉及国家利益和公共利益的重大民事和行政案件，提起诉讼或者参与诉讼”
杨立新《新中国民事行政检察发展前瞻》
杨立新《新中国民事行政检察发展前瞻》
参见《南方周末》杂志2005年8月11日《持久和谐需要司法公平正义》
《人身损害赔偿司法解释的理解与适用》,人民法院出版社2004年1月第1版，黄松有主编，最高人民法院民事审判第一庭编著,第67页。
同上，第81页。
参见拙文《对重庆市南岸区金龙港湾业主委员会诉业主欠费一案的调查分析报告》
参见拙文《从一起医疗赔偿纠纷案看我国医疗纠纷法律领域诸问题》
参见拙文《一起教案官司填补我国法律和司法实践的空白》
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