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浅析我国行政审判的困境与难点 |
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来源:法律之星 费丽芳 2007年05月24日 15时30分
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《行政诉讼法》已经颁布实施十五年了，其颁布实施被公认为是我国行政法治进程中的一座里程碑，标志着我国依法行政开始进入重视保护公民权利和监督行政权力的新阶段。十五年来，行政审判对于保障公民、法人和其他组织的合法权利，规范行政行为，监督行政机关依法行使职权起到了重要作用。但从总体上说，目前行政审判职能作用和其权威性的发挥还远未达到宪法和法律规定的要求，行政审判改革仍然进展缓慢，行政审判面临诸多的困境和难点，这对建设法治国家是很不利的，亟待引起社会各界的重视。
一
我国《行政诉讼法》颁布实施十五年来，行政审判取得了比较大的成效。全国各级法院共受理一审行政案件91万余件；行政案件的类型拓展到50多种，几乎覆盖所有行政管理领域；在已审结的一审行政案件中，原告胜诉率为30％左右。收案数量呈逐年上升趋势，被诉具体行政行为类型日趋增多。《行政诉讼法》刚施行时，行政相对人起诉的仅涉及行政处罚等一、二种具体行政行为，目前，被诉具体行政行为已涉及《行政诉讼法》的受案范围列举的各种具体行政行为。在广度上已与《行政复议法》的受案范围相衔接，扩大了行政诉讼的受案范围，加大了对行政相对人诉权的保护力度。特别是最高人民法院在2000年3月颁布的司法解释实际上对行政诉讼的受案范围作了进一步的扩大。因此，在现实中，被诉行政行为的类型日趋增多，只要影响行政相对人利益和义务的行政行为，不论是直接影响还是间接影响，都有可能被行政相对人起诉，比如在行政拆迁许可行为中．行政相对人对拆迁中的立项批准行为、拆迁公告行为等都单独提起了行政诉讼。
《行政诉讼法》实施十五年来，法院在审理行政案件过程中，发现行政机关的被诉具体行政行为主要存在以下问题：一是被诉具体行政行为主要证据不足，不足以证明其所认定的事实；二是适用法律法规错误。作出的具体行政行为，或错误地援引了法律法规，或对同一事实援引了不同的法律法规加以处理；三是被诉具体行政行为违反法定程序现象比较普遍。表现在实施具体行政行为时违反了法律规定的步骤、顺序、方式和时限等要求；四是超越法律法规授予的权限；五是权力行使不当。在作出具体行政行为时或故意考虑一些不相关因素，或故意不考虑一些应当考虑的因素，或委托、授权不当；六是行政不作为。被诉具体行政行为或无正当理由拒不履行其法定职责，或故意延迟；七是滥用自由裁量权。被诉具体行政行为或显失公平，或行政处罚行为畸轻畸重，同等情况不同等对待，或前后解释不一致。针对行政审判中发现的行政违法和行政不当行为，法院依法运用审判职能，采取多种措施，在一定程度上督促和推动了行政机关依法行政，保护了行政相对人的合法权益。
二
但是，当前行政审判还面临着许多的困境和难点，制约着行政审判职能的发挥，行政审判仍受到许多因素的干扰甚至阻碍，笔者认为，主要有以下几方面：
一是行政案件数量过低。行政诉讼案件在三大诉讼案件中所占比例最低，而且是过低，仅为1％左右，这与社会变迁日益明显、利益格局不断调整、法律诉求渐趋广泛的现实不相适应。行政审判案源严重不足，大量的行政争议仍然在通过上访等行政途径解决。分析行政诉讼案件偏少的成因，笔者认为，从审判机关来看，行政审判的权威尚未完全确立，行政审判还缺乏应有的社会影响，常受到多方的干扰和制约；从原告方来看，许多行政相对人由于法律意识和维权意识不强，诉讼能力相对较弱，或对行政法律缺乏了解，或对行政机关存在惧怕心理，或对行政审判心存“官官相护”的疑虑，不知告、不会告、不愿告、不敢告的现象还比较普遍；从被告方来看，有些行政机关对行政审判仍存在偏见和抵触，怕当被告、怕丢面子、怕影响政绩、怕失去威信，从而消极对待，甚至干涉阻碍行政审判。
二是行政审判质量不高。行政审判的法官整体素质离公正审判的要求还有不小的差距，主要表现为对具体行政行为的合法性审查不够深入全面，强化被告的举证责任不够充分，裁判文书制作质量参差不一；庭审思路和重点把握不准，发动诉辩双方的对抗性辩论不够强；审判效率低下、案件久拖不结的现象仍然不同程度地存在；有些法官存在畏难情绪，过多考虑案外因素，影响了行政审判的质量、效果和公信度。行政审判的质量不高，这比数量上的不足更令人担忧。因为，它直接影响其所产生的社会效果，即社会对法院司法的评价；一方面，关系到老百姓对法院的信任度，对法律的信任度；另一方面，关系到行政机关对法院的尊重程度，对法律的尊重程度。
三是立案审查过于谨慎。在司法实践中，仍然存在即使当事人的起诉符合《行政诉讼法》规定的受理条件，而法院也不予马上立案的情况。有些案件法院常常考虑到法院的人、财、物等多方面受制于行政机关，也常事先通知行政机关后才予以立案。对一些当地党委政府关心的热点、敏感案件，尤其是计划生育、城镇建设等案件，当事人行使诉权更是困难重重。有的法院对此类案件常常裁定驳回起诉、或不予受理，即使受理也需要层层请示。这也是当前行政案件驳回起诉率为何偏高的主要原因之一，行政审判中的诉权保护仍然需要重视加强。
四是对待群体性案件，常以社会效果牺牲个体利益。近年来，随着城市化进程和旧城改造步伐的加快，拆迁工作中的问题和矛盾逐渐成为行政诉讼的热点。由于传统行政管理模式的影响，城市化进程往往以政府为主导来推进。城市化进程的推进，往往涉及大片土地的开发利用，被拆迁人众多，反映在行政诉讼上就是群体性诉讼较多，在拆迁行政案件中群体性诉讼占据了相当大的比例。从近几年拆迁案件审查的情况看，许多拆迁行政行为存在不同程度的违法现象，突出表现为拆迁主体错位、拆迁手续不全、未经平等协商强行拆迁、未充分考虑或者甚至根本未考虑相关法律规定就实施拆迁许可行为等情形。法院审理此类案件时往往在利益平衡中处于两难境地：判决撤销或确认违法怕带来许多系列案件，影响社会稳定；判决维持又无法律依据，最终往往以考虑社会效果而裁定驳回起诉结案，这使被拆迁人的合法权益难以得到充分有效的保护。此外，对可能引发系列案件的个案判决，法院也常考虑撤销或改判违法行政行为可能引起社会负面影响而违心判决维持，使得行政相对人的合法权益根本得不到保护。
五是行政机关消极对待行政审判。现实中，仍有不少行政机关对行政审判持有消极抵触态度。主要表现在：一是被告法定代表人出庭应诉极少，由行政机关工作人员代理出庭应诉也为数不多，多数行政机关均聘请律师出庭代理。二是不少行政机关不重视诉讼活动。应诉答辩不主动，态度不积极。有的自恃有理，在法定期间不答辩、不提供证据，或没有按照“三性”要求提交证据，或提交在诉讼过程中自行收集的违法证据。行政机关作为国家和社会的管理者，与百姓的生活有着千丝万缕的联系，需要相互协调之处很多，出现摩擦、矛盾之处也同样很多，行政机关当被告是一种极为正常的逻辑延续，作为被告的法定代表人出庭应诉也是极为正常的法律程序。但不少地方和部门的法定代表人至今仍受传统观念影响，对接传票、当被告出庭应诉退避三舍。这些消极抵触态度，使得审判未开始法院就已处于尴尬境地，其后的很多程序也就有可能因此受到干扰而走样，并最终可能导致行政机关在败诉后不履行法院判决，胜诉一方可能得到的也只是一张法律白条。
六是独立审判权常遭遇多方干预。当前法院独立行使行政审判权还存在较大的阻力，受其他机关干涉现象较为普遍。由于法院审理的行政案件，触及行政机关的实际利益。特别在审理行政行为因存在瑕疵而可能导致被告败诉的案件时，往往遭遇来自方方面面的干预和压力。近几年来，尽管经济社会发展成效显著，但由于有的行政官员因发展观、政绩观、群众观存在偏差，又存在权大于法、不讲民主、不讲平等的思想，急功近利、忽视依法办事和合法权利保护的现象还时有发生。一些行政行为被诉后有些领导官员往往又以维护稳定大局为由要求法院支持，甚至明确指令法院必须确保行政机关胜诉。在我国，在宪法层面上虽然确立了“依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的司法机关独立原则。但由于司法机关在事实上人、财、物在地方行政机关的控制之下，在一些地方，仍然存在着“法官上面有领导”的现实。法院在行使行政审判权时常常在错综复杂的社会关系网和各种有形无形的压力下无力抗衡，对公正裁判的实现常常“心有余而力不足”。在此情况下，法院就权衡利弊动员原告撤诉，致使行政审判撤诉率居高不下成为普遍现象，行政相对人的合法权益也就难以从根本上得到有效的保护。
三
如何使行政审判摆脱困境和干扰，使其审判职能得以正常发挥，使监督行政权和保护合法权益的任务及司法公正的目标得以真正实现，笔者作如下思考：
1．改革现行的司法管理体制。改变当前法院的人、财、物都受制于行政机关的状况，如果不改变这种现状，那么地方法院仍然是“地方的”法院，当地方政府机关被老百姓起诉至法院时，行政干涉就不可避免，司法公正难以实现。有专家提出，最理想的改革模式是设立相对独立的行政法院。但笔者认为，除了行政审判应相对独立之外，整个的司法系统都应独立于行政系统之外，这样才能彻底解决地方法院受制于地方的状况。
2．修改现行的《行政诉讼法》。现行《行政诉讼法》已经实施十五年了，我国的社会经济政治文化各方面发生了重大的变化，因此，《行政诉讼法》在现实中遇到了许多的困境和障碍，其修改势在必行。可喜的是，《行政诉讼法》修订已列入十届全国人大常委会5年立法规划中，并且专家们的修改建议稿已经出台。扩大受案范围，拓宽原告资格，切实保障当事人的诉权，行政案件可以进行调解，强化行政机关首长的法律责任等被作为重要的修改项目提了出来，笔者认为应加快修改的进程，以加快推进行政法治的进程。
3．法院应明确立法宗旨，正确行使审判职能。这是最关键的一环。法院应明确《行政诉讼法》的立法宗旨，在审判时使其司法审查职能得以正常行使。首先，应明确保护合法权益是行政审判的根本任务。行政诉讼制度设计的出发点就是制约和防止公共权力的滥用，最终目的和根本任务是保护公民、法人和其他组织的合法权利不受行政权的非法侵犯。行政诉讼离开这一点，就失去了存在的价值。因此，实践中尤其要克服和矫正长期存在的国家利益和公共利益高于个体利益的观念和思维定势，特别要坚决纠正在行政审判中以国家利益、整体利益、长远利益和公共利益为名，庇护行政机关的地方保护、部门保护行为。行政诉讼制度是一项保护弱者合法权利的制度，行政审判只有充分考虑对行政相对人合法权益的保护，才能充分赢得公众对行政诉讼制度的信赖，才能有效地促进行政机关依法行政，行政诉讼制度的作用也才能够充分展示。其次，明确监督行政权依法行使是司法审查的目的。从行政诉讼制度产生的历史背景和制度设计的程序看，行政诉讼从根本上说是一种以司法权控制行政权的法律制度。行政审判是法院对行政行为是否合法的二次审查，必须把监督放在首位。为此，必须正确理解《行政诉讼法》规定的受案范围，将符合受理条件的被诉具体行政行为尽可能纳入行政诉讼立案范围；必须坚持依法裁判，对违法行政行为应坚决依法予以撤销或确认违法，切实履行司法审查监督职能。如果过多考虑影响和各种关系而迁就行政机关，不仅相对人的合法权益得不到保障，而且不利于推进依法行政。应当树立行政诉讼就是控制和监督行政权的基本理念。第三，明确化解纠纷、解决行政争议是行政审判的功能。对被诉行政行为的合法性审查是我国行政诉讼制度的基本任务。但是，任何诉讼制度都无一例外地承担着解决纠纷的功能，行政诉讼若不能解决矛盾，化解纷争，行政诉讼作为一种诉讼制度存在的必要性就值得怀疑了。因此，行政审判应当紧紧围绕合法性审查这个中心，依法作出有利于解决争议、化解纠纷的裁判。法院应在坚持行政诉讼之根本目的的前提下，应选择最有利于解决争议、化解矛盾的裁判方式。
4．提高法官素质。这是实现司法公正的关键。司法公正是社会公众对法制的期望，是社会良知的底线，是执法活动内在的价值追求，如果通过法律程序，结果却是不公正的，那么法律在人们心中就会一文不值，公众就会丧失对法制的信心，法治也就无从谈起。可见司法不公是最大的不公，正如法国著名学者培根所说的：“一次不公正的判决必多次不法的行为为祸尤烈，因为这次不法的行为不过弄脏了水流，而不公正的判决则把水源给破坏了。”法院是社会正义的最后一道防线，而法官则就是这道防线的守门人，是社会正义的最高守护神。法院在体制理顺、法律健全的情况下，法院如何追求最高的目标即司法公正，那么法官就是关键。当前法官队伍的素质令人担忧，法官队伍素质不高，敬法、守法的理念不够，用法的精神的理解法、适用法还有不小的差距。因此，当前必须提高法官的素质，首先要建立对现任法官定期进行培训的制度，其次，要建立严格的现任和初任法官考核制度，第三要建立从社会上的法律工作者中选择优秀的人才进入法官队伍的制度，逐渐使法官队伍职业化，使法官真正成为社会正义的最高守护神。
【作者介绍】中共湖州市委党校法学教研室副主任，讲师，主要从事行政法学和行政诉讼法学的教学与研究。
注释与参考文献
《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第一款规定指出：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”除了该司法解释第一条第二款明确规定不属于法院行政诉讼受案范围之外，行政相对人对行政机关侵犯其合法权益的其他行政行为都可以提起行政诉讼，这说明合法权益保护的范围在扩大。
马怀德教授认为，最理想的改革模式是设立相对独立的行政法院。行政法院直属于最高人民法院，专司行政审判职能。各级行政法院只接受上级行政法院的业务指导。最高行政法院的工作受全国人民代表大会常务委员会和最高人民法院的监督。地方各级行政法院的设置不与现行行政区划重叠，可根据实际需要，按自然地域划区设置。参见肖遥，崔丽．司法界官员学者探讨修订行政诉讼法[N]．中国青年报，2004－4－5．
例如原告以行政处罚行为违法为由提起行政诉讼，经法院审查后发现处罚行为实体合法，而程序违法。如果法院据此判决撤销重作，形式上原告胜诉，实质却不然。因为由于行政行为程序违法被撤销重作，原告还要陪着行政机关再走一遍处罚程序，其过程耗时耗力耗财，加大了诉累和诉讼成本，实质上损害了原吉利益。这不仅不利于行政争议的有效解决，也不利于合法权益的保护。
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