一、从一则案例谈起
某甲乘坐某乙驾驶的出租车下车时，车门被路过的自行车划了一道，某乙与某甲随即发生争执，某乙在争执中向某甲的脸上打了一下，某甲也一拳把某乙的嘴唇打出了一条裂口，构成轻微伤。某市公安局××分局对某甲做出了治安拘留14日的处罚。
某甲申请复议，某市公安局复议维持，某甲遂以某市公安局××分局为被告提起行政诉讼，要求人民法院撤销被告作出的对其拘留14日的治安处罚。在诉讼中，被告认为原告有从轻处罚情节，决定将对原告的拘留14日处罚变更为2日，原告向受诉人民法院申请撤诉并获准许。后某市公安局执法监督委员会办公室函告××分局变更2日的决定无效，××分局根据该函告，认为其应当履行某市公安局的复议决定，无权进行变更，故作出纠正决定，将对某甲拘留14日处罚变更为2日的决定撤销。某甲不服，又提起行政诉讼，要求人民法院撤销XX分局的撤销变更决定。
在该案中，某甲出于对公安机关将拘留14日变更为2日的决定的信任，向受诉人民法院提出撤诉并获允许。在某甲撤诉后，公安机关却以上级机关不允许其作出变更决定为由，将对某甲的变更决定予以撤销，违反了行政法上的信赖保护原则。
二、信赖保护原则的含义和理论基础
（一）信赖保护原则的含义
信赖保护原则的基本含义是指行政行为作出后，行政相对人基于对行政行为的信赖而作出的行为所产生的正当利益应当予以保护，行政机关不得擅自撤销、变更已生效的行政行为，确需撤销或变更的，对无过错的行政相对人应给予合理的赔偿或补偿。
信赖保护原则始于德国行政法院判例，后经日本等国的继受和发展，现已成为不少国家中与“行政合法性原则”、“比例原则”等并行的一项行政法基本原则，在保障公民的合法权益、维护社会秩序，实现行政法治等方面发挥着重要作用。
（二）信赖保护原则的理论基础
1．政府诚信理论
信赖保护原则的基础是行政相对人对行政权力的信任，这种信任是行政相对人的工作、生活能有明确预期的基本前提。现代国家中，诚实信用原则不但是公民之间交往的基本准则，也是政府行为的基本准则，“是基于公法私法所共同的法之理想所形成的一般法律原理。”行政机关应当确保行政行为的稳定性和连续性，以保证社会秩序的稳定性和社会生活的可预测性。当行政相对人以行政机关已经作出的行政行为为根据进行了相应的行为，产生了信赖利益时，行政机关已经作出的行政行为即使存在违法或者不当，也不得任意变更或者撤销。如果出于公共利益的需要必须对行政行为予以变更或者撤销，则应当给行政相对人予以相应的补偿。
2．法的安定性理论
在法治．国家中，行政机关和行政相对人之间的关系是法律关系，行政行为应当依法进行。法的安定性包括两方面：第一，法律本身的安定性，即法律规范必须明确具体，以使行政机关的行政行为具有可预测性，只有这样行政相对人才能对自己的工作和生活有明确的预期。第二，法律制定出来后具有稳定性和可靠性，行政机关已经作出的行政行为不能随便更改，法律的溯及力应当严格加以限制。对行政相对人而言，法的安定性最主要的表现就是信赖保护。
三、信赖保护原则的构成要件及信赖保护方式
（一）信赖保护原则的构成要件
1．存在信赖基础
信赖基础是信赖保护原则存在的前提。只有存在信赖基础。才可能存在信赖保护。在行政法中，构成信赖保护原则的基础是行政行为，包括具体行政行为和抽象行政行为，其中最主要的是授益性行政行为。
行政行为可以分为授益性行政行为和负担性行政行为。授益性行政行为是指赋予行政相对人某种利益或解除某项义务的行政行为，负担性行政行为是指对行政相对人课以义务或限制其权利的行政行为。由于授益性行政行为赋予行政相对人某种利益或解除某项特定义务，对行政相对人有利，因此，授益行政行为一经作出，行政相对人就产生了相应的信赖利益，该授益行政行为构成了相对人的信赖基础。
2．存在信赖表现
信赖表现，是指行政相对人因信赖行政行为而作出的相应行为，如行政相对人对自己生活作出的安排或者对财产进行的处分等。信赖基础与信赖表现之间存在因果关系，如果没有信赖基础，就不可能产生信赖表现。
3．信赖值得保护
行政相对人的信赖是否值得保护，要看行政相对人对所信赖的行政行为的作出是否存在过错。信赖值得保护的标准是无过错原则，即行政相对人对所信赖的行政行为的作出不存在过错。如果行政行为的作出是由于行政相对人的过错引起的，如行政行为是在行政相对人的欺诈、胁迫下作出的，则该行政行为不能成立信赖保护，可以变更或撤销，行政相对人因此受到的利益损失不应得到赔偿。
（二）信赖保护的方式
信赖保护方式，是指当行政相对人符合信赖保护原则的构成要件，而行政机关又意图变更或者撤销行政相对人所信赖的行政行为时，对行政相对人的信赖利益予以保护的方式。
在行政法理论上，对行政相对人的信赖利益主要有两种保护方式，即存续保护和财产保护。
1．存续保护
存续保护，是指行政行为作出后，不论其是否合法，行政机关一律不得变更或者撤销，以维护行政相对人的利益。
2．财产保护
财产保护，是指行政机关在必要时可以对作出的行政行为予以变更或者撤销，但同时必须对行政相对人因信赖行政行为而遭受的损失予以财产补偿。
对行政相对人的信赖利益是采用存续保护还是采用财产保护，涉及信赖利益与公共利益的衡量问题。如果行政行为对行政相对人有利，不改变行政行为又不会明显损害公共利益，就应当采取存续保护的方式，不改变已经作出的行政行为。但如果行政行为涉及到的公共利益明显大于行政相对人的信赖利益，就应当对行政行为进行变更或者撤销，在变更或者撤销的同时，对行政相对人的信赖利益予以财产补偿。
四、信赖保护原则在行政审判中的运用
（一）信赖保护原则在行政法律规范中的体现
信赖保护原则对于保护公民，法人和其他组织的合法权益，规范行政行为，维护社会秩序，提高行政效率，建设法治社会，塑造诚信政府都有重大意义。随着行政法理论的发展，我国行政法学界逐渐对信赖保护原则有了明确的认识，不少学者开始将信赖保护原则作为行政法的基本原则之一进行研究，也有的学者将信赖原则纳入行政法的合理性原则之内。在我国的行政法律规范中，信赖保护原则的理念已经开始发挥作用，在对行政相对人信赖利益的财产保护方面作了不少规定。以行政许可法为例， 《行政许可法》第8条第2款规定：行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。第69条也规定，行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。
我国现行法律规范虽然已经开始对行政相对人的信赖利益予以保护，但目前的信赖保护制度仍存在着严重的不足，突出表现在对信赖利益的存续保护规定的欠缺。从理论上说，财产保护方式只适用于行政行为如果不撤销就会严重损害公共利益的情况。如果对作为信赖基础的行政行为不予改变不会严重损害公共利益，就应当采取存续保护而不是财产保护的方式。但现行的行政法律规范对行政相对人信赖利益的存续保护规定不多，目前只在行政许可法中有明确的规定。行政许可法第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”规定了对行政许可信赖利益的存续保护。
（二）信赖保护原则在行政审判中的运用
受《行政诉讼法》制定时我国行政法理论发展水平的限制，行政诉讼法只吸收了行政法理论中的行政合法性原则和行政合理性原则，没有规定对被诉具体行政行为进行信赖保护审查，这就使得人民法院在现行制度下无法将信赖保护原则作为审理和裁判行政案件的依据。最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第59条规定：根据《行政诉讼法》第54条第（2）项规定判决撤销违法的被诉具体行政行为，将会给国家利益，公共利益或者他人的合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以责令被诉行政机关采取相应的补救措施。该条运用了信赖保护的理念，规定人民法院可以责令行政机关对行政相对人的信赖利益采取财产保护措施，但该规定仅限于对违法的被诉具体行政行为判决撤销后的信赖利益保护，对行政机关随意将已经产生信赖利益的行政行为予以变更或者撤销的行为，人民法院无法据此实施监督。在行政诉讼法修改时，如何将信赖原则纳入行政诉讼制度之中，对行政相对人的信赖利益予以全面司法保护，是值得认真考虑的一个问题。
从另一角度看，现行行政诉讼制度没有规定信赖保护审查并不意味着人民法院在现行制度下对违反信赖保护原则的行政行为束手无策。人民法院对被诉行政行为违反信赖保护原则的审查完全可以纳入到合法性审查和合理性审查之中。由于违反信赖保护原则的行政行为大多属于反复无常，违反通常的公平观念，行政行为的目的和手段之间明显不成比例，没有任何可预期性的行政行为，因此在许多情况下都构成了行政滥用职权或者显失公正。在行政案件的审判中，如果行政法律规范对信赖保护原则有明确规定，人民法院可以依据行政法律规定的具体条文规定，对违反信赖保护原则的被诉具体行政行为通过合法性审查判决撤销，对行政相对人的信赖利益予以存续保护，或者通过赔偿或者补偿判决对行政相对人的信赖利益予以财产保护。如果行政法律规范对信赖保护没有明确规定，人民法院也可以以滥用职权为由，对违反信赖保护原则的被诉具体行政行为判决撤销，并责令其赔偿行政相对人的信赖利益损失，或者在行政处罚诉讼案件中，以显失公正为由，将被诉处罚决定变更到原来的状态，对行政相对人的信赖利益予以存续保护。
在上述案件中，从信赖保护原则分析，某甲在××分局将拘留14日变更为2日后的撤诉行为完全是对××分局变更行为的信赖表现，××分局变更拘留决定过程中，某甲不存在任何过错。××分局的变更决定在公安机关内部分工上是否存在违法和不当之处与某甲无关。某甲对××分局变更行为的信赖利益值得保护。由于在案件中并不存在特别重大的公共利益需要保护，因此对某甲的信赖利益应当采取存续保护的方法。××分局在对某甲变更拘留期限以换取某甲撤诉后，又以内部监督为由撤销了其变更决定，其行为出尔反尔，没有任何可预期性，属于行政滥用职权，人民法院应当根据《行政诉讼法》第54条第（2）项的规定，对××分局的撤销变更决定予以撤销，保护某甲对××分局将拘留14日变更为2日的信赖利益。
【作者介绍】河南省政法管理干部学院副教授，郑州大学宪法与行政法研究中心研究员，浙江大学法学院宪法与行政法学专业博士研究生。
注释与参考文献
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