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加强公民举报权的制度保障 |
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来源:法律之星 赖彩明 赖德亮 2007年06月27日 16时01分
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【内容摘要】“举报”是公民行使监督权的一种具体形式，因而属于公民基本权利的范畴。公民举报权保障要以权力保障权利。构建以“举报法”为主干的权利保障体系，应当明确公权力主体的责任、制定严密的具体制度程序，让举报权救济的渠道畅通无阻。为此，应重点抓好保密、身份重置等预防性保护制度的建设，进一步完善惩治性制度的规定，同时还应该注重社会健康举报观念的培育。
【关键词】公民举报权 保护体系 身份重置
根据《宪法》第41条的规定，以及权利推定理论，可以得出举报是公民的基本权利这个判断。因此，保护公民的举报权是国家的责任。我国公民举报权的保障，应该以制定“举报法”的形式，尽快完善公民举报权利保护的若干制度，在重点抓好预防性保护制度建设的同时，根据形势的变化，完善惩治性制度的规定。
一、举报是公民的基本权利
在法律意义上，举报是指公民或单位对涉嫌违纪、违法、犯罪的人或事，依法向国家机关或有权受理、处理的其它组织进行检举报告的行为。举报是公民的基本权利，举报行为的本质是行使民主监督权。这可以从明示的公民基本权利与推定的公民基本权利两种情形来看。
（一）举报公共单位及其工作人员的违法犯罪——宪法明示的公民基本权利
我国《宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必需查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”这就是宪法关于公民监督权的规定。“举报”是公民行使监督权的一种具体形式。“举报”一词在我国法律中首见于1996《刑事诉讼法》，该法将1979《刑事诉讼法》中的“检举”一词，都修改为“举报”，相应地将“检举人”修改成“举报人”。在规范性文件中，举报首次出现于1989年《人民检察院举报工作若干规定（试行）》中。而1989年8月15日“两高”发布的《关于贪污、受贿、投机倒把等犯罪分子必需在限期内自首坦白的通告》中仍然用的是“检举揭发”，没有用“举报”一词。
早在1945年7月，中国共产党就公开主张：为了跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期律，要走“民主”“这条新路”，“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息”新中国成立后，我国实行的是人民代表大会制度，宪法明确规定了监督权是公民重要的民主权利，是落实“中华人民共和国一切权利属于人民”的重要举措，是群众路线在法律上落实的具体制度之一。
举报权是监督权的重要组成部分。《宪法》文本中的公民举报权所监督的对象是“国家机关”及“国家工作人员”，按照当时的语境，其范围包括“国家各级权力机关，各级行政机关、各级司法机关、军队、国有企业、事业机构”等单位及其工作人员，以及其他各种依照法律从事公务的人员。1982年3月8日通过的《全国人大常委会关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》对国家工作人员进行了界定：“国家工作人员包括在国家各级权力机关，各级行政机关、各级司法机、军队、国营企业、国家事业机构中工作的人员，以及其他各种依照法律从事公务的人员”。根据今年实施的《公务员法》关于公务员范围的立法精神，中国共产党与八个民主党派的各级机关及其工作人员、各级政协机关及其工作人员、国家财政拨款的工会妇联共青团等人民团体及其工作人员，也应当是公民举报权利监督的对象，因为这几类机构的工作人员都纳入了公务员的范畴。以上各类单位都涉及公共利益、掌握着公共权力，我们暂且称之为“公共单位”。“公共单位”比现在语境中的“国家机关”范围更宽，公共单位工作人员比现在语境中的“国家工作人员”范围更广。这样的理解是为了使公民更好地行使民主监督权，不会妨碍其他公民权利的行使，并且符合《宪法》制定时的语境以及发展了形势，不会有扩大解释的嫌疑。
（二）举报公共单位及其工作人员以外其他单位或个人的违法犯罪——推定的公民基本权利
举报的对象，除对公共单位及其工作人员外的违法犯罪行为外，还包括不具有公共单位身份的一般单位、一般人员的违法犯罪行为，比如举报明星A偷税、私营企业B走私、生产销售伪劣产品等。这种情形从表面看不是公民的基本权利。由于法律的不周延性，任何立宪者均不可能将人们应当享有的基本权利一一列举，且依据宪法精神、宪政理念发现、拾掇公民基本权利乃现代民主法治国家的基本义务。因此，公民基本权利不应仅限于宪法的文本宣告，为宪法暗示或隐藏的权利亦属于公民基本权利范畴，不应否认推定基本权利的存在。对于已逻辑地包含于法律所明示的权利之中的“默示（或潜在）的权利”，可以从已明定的法律权利或法律原则精神、立法宗旨中，推定出与之相关权利存在的合法性、合理性。2004年入宪的“国家尊重和保障人权”的“概括性人权保障”条款，为权利推定提供了宪法依据。宪法规定公民举报权利的初衷是对公共单位及其工作人员行使监督权。而举报一切违法犯罪都是同违法犯罪作斗争的具体体现。基于此，《刑事诉讼法》第84条规定：举报犯罪事实或者犯罪嫌疑人是公民的权利和义务（1979年《刑事诉讼法》第59条也有同样规定，只不过是“检举’与“举报”用语上的差别）。因此我们完全有理由认为：对于一切违法犯罪的举报，都是公民的基本权利。
举报是公民监督权的一种，是政治性权利之一。相对于人身自由、人格平等这些核心人权，举报权在没有以权利制约权力历史传统的我国更加难以被承认，反而更容易被有意无意地忽视。今年4月以来，随着辽宁鞍山李某、四川武胜龚某因举报遭受严重恶劣打击报复的事件披露，举报人权利保护成为社会热点话题。许多专家对此进行了深入探讨，但包括一些法律专家在内的许多人都仅仅停留在保护证人的角度看待举报人保护问题。如：中国普法网就有题为《立法何以为证人保护铸盾——李XX举报鞍山市国税局遭报复事件再掀证人保护立法讨论热潮》的报道，一篇题为《我们和李XX一起，期待〈证人保护法〉早日面世》的社论被包括“人民网强国论坛”在内的多家媒体转载。这些，从一个侧面反映了社会对举报权的认识不到位。举报是公民的权利（或至少是偏重于权利），作证强调的则是义务。保护证人是为诉讼（主要是刑事诉讼）服务的，保护举报人则是国家应该履行的保护公民基本权利的法定义务，不应该有其它工具性目的。
举报是公民的基本权利，这就要求我们从保障公民基本权利的高度对待举报人权利保护工作，力戒举报工具主义观，实现在举报问题上从工具理性到价值理性的根本转变。举报工具主义，就是把举报当作同违法犯罪作斗争的实用工具，举报只是发现违法犯罪案件线索的途径而已。因而对举报人权利的保护、举报案件线索的处理等与举报密切相关制度建设、实际操作，都是从服务于案件的查处这一目的出发。这就从根本上决定了举报人地位及其权利保护的附属性。因为是“工具”，必然不能把保护“工具”作为出发点与归属。虽然也不时会有善待“工具”的呼声，但也仅仅是善待“工具”而已。尽管我们也在大力宣传举报工作的重要性，承诺保护举报人的合法权利，但那是斗争策略而已。至于举报人合法权利的实际落实、保障情况，则必然时好时差，纵然差到极点，事后检讨也不过是从爱护“工具”更有利今后使用的工具理性出发，不可能有根本好转，更不可能奢望以举报人为本的制度性保障。这种观念应该引起我们的重视。
二、保护公民举报权是国家的责任
（一）基本权利的本质要求国家承担保护公民举报权的责任
“举报”是公民行使监督权的一种具体形式。宪法理论告诉我们，公民的基本权利从公民个人和社会整体的不同角度看，具有防御权、受益权功能和客观价值秩序功能。“防御权功能”也就是当国家侵害基本权利时，公民个人有权请求国家停止侵害，而且此项请求可以得到司法上的支持。“受益权功能”是指公民基本权利所具有的公民个人请求国家积极作出某种行为，从而享受一定利益的功能。受益权功能所针对的乃是国家的积极义务，也就是国家要以积极的作为，为公民基本权利的实现提供一定的服务或者给付，其内容包括为权利实现提供法律保障程序和服务，也包括对公民在物质上、经济上的资助。基本权利的客观价值功能是指公民的基本权利不仅是个人权利，也是整个社会共同体的价值基础，法律和国家权力要从保障基本权利中去获得正当性。公民基本权利是约束立法、行政和司法的直接有效的法律原则，掌握公共权力的国家机关等公权力主体要时刻以维护保障基本权利作为自己行为的基本标准。国家应当为基本权利的实现提供实质性的前提条件，对于基本权利不仅负有不侵犯的消极义务，同时还负有帮助和促进的积极义务。也就是说，无论是从公民个人还是从社会整体的角度看，公民基本权利的保护都是国家义不容辞的责任。
具体到举报权性质而言，举报的受益者主要是国家或社会的特质，决定了国家有义务保护公民的举报权。举报权属于民主监督权利，这项权利的设立除了以法律宣示公民的主人翁地位外，进一步的意义在于，将所有单位及个人的违法犯罪（包括公共单位及其工作人员）都置于全体公民的监督下，从而有利于维护社会的稳定与秩序，伸张社会正义。对公民个人而言，行使举报权除了获得良心、责任等正义的精神满足外，其经济效益通常不明显，更多的利益被国家和社会所获得。纵然职业举报人有追逐经济利益的动机，其所获得的收益也远远小于国家和社会因其举报所获得的收益。总体上讲，举报权的行使，其价值体现更多的是公民对国家、社会的责任与奉献。如果没有举报，许多职务犯罪、集团犯罪和单位内部的违法犯罪或许将永远无法被查处。许多情形下，举报行为是在挑战一个非法利益群体（甚至犯罪团体），举报人和其对手之间力量悬殊，决定了如果没有国家公权力的有效支持与救济，举报人就可能陷入艰难、悲哀的处境。正如英国爵士百里渠在提请成立香港廉政公署的报告中所写下的那样：贪污就像一辆快车，你可以登上去，那么你将变成富翁，你也可以在它的旁边走，知道它的存在但不告发它，那么你会相安无事；但你要是选择站在它面前，那么你肯定会被碾得粉身碎骨。
（二）强化国家责任是保护公民举报权的现实需要
近年来，随着举报人遭到恶性报复的事件接连曝光，我国的举报人权利保护机制再次成为社会关注的热点。“据统计，在向检察机关举报的人之中，大约只有30％保护得比较好，其余约70％的举报人都程度不等地尝到了打击报复或变相打击报复的滋味。”在多家媒体披露的这个数字虽未经严格考证，但也从一个侧面反映了举报人权利保护的不如意现状。近年来屡屡发生打击报复举报人的恶性事件。除前面提到的李某事件、龚某事件外还有很多，如郭光允，因举报河北省人大常委会原主任程维高而屡遭打击报复，小小的科级干部斗争8年，遭遇了开除党籍、劳教2年等不公正待遇。吕净一，原河南省舞钢市八台镇常务副镇长，因举报遭到平顶山市原政法委书记李长河的打击报复几近灭门，吕净一妻子被害，自己也受了重伤，造血功能受损，2个月得输一次血。江西省萍乡市上栗镇出口花炮总厂司机柳坤发，多次举报厂长陈艳洪贪污、赌博、嫖娼等恶行，举报信最后都落到被举报人手里，1990年12月7日，陈艳洪出重金雇佣杀手将柳杀害。这是全国首例举报人被报复杀害事件。透过社会对举报人的表示敬佩那个称呼——“五不怕”举报英雄（不怕检查，不怕撤职，不怕失业，不怕离婚，不怕掉脑袋）——的背后，我们看到的不是公民正常地行使举报权利，倒有点象是战争年代革命英雄不怕牺牲的悲壮！这种不正常的现象很形象地告诉我们，公民举报权保护现状堪忧。笔者认为，相关公权力缺乏有效制约、公民举报权保护机制不完善是问题的主要根源。
在报复举报人恶性事件中，相关公权力的乱作为（越位和缺位并存）往往成为报复陷害举报人的帮凶，当被举报人是掌握实权者或被举报事件触及一个团体的既得利益时，公权力往往为打击报复者明目张胆地所利用。鞍山市国税局可以两次辞退李某，鞍山市公安局对李实施刑事拘留以及两次延长拘留期限、期限届满就对李实行劳动教养1年，都充分暴露了公共权力被随意利用性（送劳动教养前连最起码的申辩质证的程序也没有）。有关责任部门对举报人的合法权利淡然漠视，举报信可以违反规定转到被举报人手中。对举报人提出的保护正当权利的请求不予理会，不履行法定职责。这些现象，其根源是相关公权力的行使没有受到有效监督制约，国家在这方面的任务依然繁重。在依法治国、依法执政的时代背景下，如何对一些公权力进行有效的监督制约？如何建立从根本上尊重和保障保证公民权利特别是公民举报权的机制？现阶段还要做的是：倒查对举报人进行刑事、行政、经济等处罚的合法性，坚决查处不依法行使权力的责任人，让违法行使权力的人得到惩罚，让举报人的合法权力得到保障，从而体现社会公平正义。
现有法律法规关于举报人的保护停留在宣示性规定上，而没有建立一套成体系的公民举报权保护机制，为公权力的乱作为打击举报人提供了可能。我国对公民举报权的保护，在《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》等法律及其它一些相关法条中均有规定。中纪委、高检院、公安部以及国家税务总局等行政执法部门也都有各自相关的举报保护规定。但这些分散的规定很抽象、很凌乱。如《刑事诉讼法》第85条第三款规定了“公安机关、人民检察院或者人民法院应当保障报案人、控告人、举报人及其近亲属的安全”。连这一直接指导实践的诉讼法的规定都是这样抽象，都没有关于违法后果（公检法及其工作人员不履行法定职责要承担什么法律责任）的规定，更没有关于保护举报人安全的具体措施及程序规定。从而使法律规定变成只具有劝导性功能的道德规范。其他部门规章可想而知又怎么能担当起建立具体保护机制的任务？所以，尽管每个部门的规定中都有“为举报人保密”、“保护举报人合法权利”的规定，但都是没有具体落实措施、程序、违法责任追究的宣言性规定。举报材料泄密、甚至直接转到被举报人手里因此成为常事，举报人生死沉浮的命运其实泄密者不用承担责任。如《税务违法案件举报奖励办法》规定：税务机关应当在其职权范围内保护举报人的合法权利，严禁将举报情况透露给被举报人。但在李某事件中，“有关部门在将举报材料转给涉案人员时言之凿凿：为了避免意外，请做好保密工作，保护好举保人，绝对不能打击报复举报人”，对此有法律专家认为是“具有讽刺意义的。”要被举报人保护举报人，无异于与虎谋皮：“保护”只能变成“报复”。
此外，我国在举报权保护方面还缺失一些重要的制度性规定，特别是缺乏对举报人的预防性保护的制度规定。如缺乏改变（隐蔽）举报人身份、异地安置保护、经济补助的制度规定。2003年审计大案之一的交通银行锦州分行作假核销2亿元贷款案件，其举报人是本单位职工鲍某和他的两个同事。在案件已查实、对相关责任人的处理已进入司法程序、有关部门肯定了他们的行为、恢复了他们的工作并补发了被报复停职期间的工资，生活似乎应该恢复了平静的情形下，鲍某他们却不认为事情已经了结，而执著地追求一种“隐姓埋名的生活”。自2004年底开始一直奔波往返于锦州、沈阳、北京、上海之间，要求审计部门为他们三家重置身份、另行安置在一个安全的城市里。身份重置制度对举报人无疑具有定心丸的作用。而现行法律法规缺乏这方面的规定，使得鲍某他们的要求在法律上找不到适当的依据，也使他们有可能身陷新的危境，并让更多潜在的鲍某望而却步。法律没有规定具体的机构负责解决鲍某式的问题，没有赋予审计部门解决举报人异地安置等问题的权力。审计署相关负责人认为，交通银行总行有责任对举报重大审计案件员工妥善进行异地安置；交通银行方面认为，“交行只是一个企业，目前做的已经是尽其所能了”，无能力解决如改档案等诸多问题。因此到2005年6月21日媒体披露，半年过去了，鲍某他们的问题没有能到解决，“让鲍某担心的细节很多，包括举报过程中用刀刺伤他的歹徒没多少日子就要刑满释放了。”
保障权利是国家的义务。国家应该创造一切必要条件保障公民举报权利的行使。任何人都没有义务为举报而无偿贡献自己的合法利益甚至生命的。只有在举报人权利得到有效保护的情况下，才能使公民举报后能够扬眉吐气而不是忍声吞气（更不会是流泪流血），才能激发公民行使举报权利的热情，才能实现社会公平正义，而不是相反。如果想以规定举报是公民义不容辞的责任来开创举报工作的新局面，则是缘木求鱼，它使权利的行使陷入了义务的牢笼，是典型的举报工具主义，是国家推卸责任的表现。
与我们的目前现状形成对比的一个事例是，导致美国总统尼克松下台的水门事件中的举报人“深喉”费尔特在保护机制中安然度过了33年。直到2005年，91岁的他自己主动现身。难怪我国媒体在2005年会发出“谁来保护中国的‘深喉’”这一痛彻心扉的呐喊与呼号。
三、构建完备的公民举报权保护体系
（一）构建举报权利保护体系的基本模式
宪法规定的基本权利，必需依赖普通法律的具体化才能得到真实的保障。一旦某个基本权利的保障遭遇到普通立法的立法不作为情形，则这种基本权利的保障就只能束之高阁。如前所述，我国公民举报权的保障缺乏具体的法律制度性支持，因而加强立法是保护公民举报权的基础性工作。另一方面，立法保护举报人也是我国政府履行《联合国反腐败公约》义务的需要。2003年12月10日，我国政府签署了《联合国反腐败公约》。2005年10月27日，全国人大常委会批准了该《公约》。根据该《公约》第33条、第38条的规定，缔约国应当采取各项适当措施，为向反腐败机构举报腐败犯罪的工作人员“提供保护，使其不致受到任何不公正的待遇”；各国应当采取必要措施，以“鼓励公共机关及其公职人员与负责侦查和起诉犯罪的机关之间的合作”，使他们在有合理的理由相信发生了腐败犯罪时，“主动向上述机关举报”，或者“根据请求向上述机关提供一切必要的信息”
我国举报人保护应该采用以“举报法”为骨架的模式。举报是公民的基本权利，这是一切与举报相关的制度建设的逻辑起点与前提原则。举报人不同于证人，举报人保护立法不宜纳入到证人保护立法的范畴中。西方国家因为政体及政权结构形式与我国不同，没有将举报规定为公民基本的政治性权利。因此多是把举报人当成证人之一，纳入证人保护制度的范围加以保护。如美国早在1960年就开始了证人保护项目的实施，目的是为政府的证人提供安全、健康的服务。因其执行办公室叫做马歇尔办公室，因而被称为“马歇尔项目”。尽管有证人保护的立法与项目实施，但西方还是特别注重保护举报人制度的建设与项目实施。西方国家把揭露问题的举报人叫做“吹口哨人（Whistleblower）”，因为在西方，吹口哨是引起公众注意的一种方式。认为“要鼓励吹口哨人出来揭露问题，最重要的在于建立法律保障”。美国国会通过的《吹口哨人保护法》已经在美国的42个州适用，对吹口哨人保护的规定非常细致。比如，该法案规定，政府在雇佣一个雇员时要在劳动合同上写明，不能因为这个人揭露了政府内部存在的问题，如腐败、渎职等而被解雇或变相解雇。并成立了保护吹口哨人的“政府责任项目”（Government Accountability Project，简称GAP），“有了法律的保障，吹口哨人敢于揭露问题，取得的效果是非常好的。”被透明国际誉为“最佳实践’的关于保护举报人的立法还有：1994年《澳大利亚举报者保护法》、1998年《英国公众利益披露法案》，以及《香港防止贿赂条例》等。无论是履行国际公约的义务需要，还是本国现实需要，我国都要求抓紧制定“举报法”。
（二）建立完备的举报权利保护制度
“举报法”需要规范的很多，包括规定“举报是公民的基本权利”等原则、举报的受理主体与工作机构、举报行为的要求、举报人的权利义务，等等。而建立完备的举报权利保护制度是“举报法”的主要内容。为举报人保密、保护举报人及其关系密切者的安全、使举报人受益应该成为制度的核心内容。这些制度的构建应当贯彻“无处罚就无责任”、“有权利就有救济”等基本理念，落实公权力主体的责任，缜密具体制度的程序，畅通权利救济的渠道。
1．保密制度
为举报人保密，这是全部举报权利的基础。一切关于违法犯罪举报材料和记录应当按国家保密规定列入密件管理。保密，应从涉密人员范围和举报材料流程上下功夫，注重对举报材料及相关涉密事项的细节处理。
（l）在职务保障的前提下依法管理好涉密岗位
所有有权受理举报的单位，不仅仅要设有专门的举报工作机构，而且要固定专门的举报接待人员，真正做到举报工作归口管理，尽可能地减少涉密人员的范围。作为特殊岗位，举报接待工作人员处在保密的第一线。要在法律上为举报接待人员提供包括特殊津贴在内的职务保障。如规定以下制度：对各级举报接待岗位工作人员严格选任，举报接待人员的选任要报经上一级单位审查备案；人员选任后非因违法犯罪等法定事由不得换岗位、不得被辞退。
（2）建立原始举报材料与传阅材料相分离的制度
举报受理单位收到的举报信件、接待举报人的记录是原始举报材料，对该材料接触的范围仅限于经办的l－2名举报接待人员。一名举报接待人员经手誊录副本一份。副本的内容要求是完全与原始举报材料一致（但不得有暴露举报人的任何信息）；形式要求为：对举报材料实行统一编号、格式规范、所用纸张型号相同。副本末尾署上誊录者、核对者两个举报接待工作人员的姓名，以备核查。原始材料在由誊录人员填上副本的字号并签字后，就用规格一致的档案袋封存，封口由誊录、核对副本的两名举报工作人员签字。原始举报材料档案作为国家秘密统一保存，除因追诉犯罪所必需并由司法人员持检察机关、审判机关开具的“查核原始举报材料决定书”外，任何人不得以任何理由拆封原始举报材料档案。誊录的副本作为举报受理机关处理举报问题时用的正式传阅材料。包括送领导签阅、结案后装卷宗、或依法转交外单位处理等都适用。
（3）严格限定举报传阅材料的知晓范围
除单位一把手、主管举报工作的领导，以及负责查处举报反映问题的案件主办人之外（其他办案人员只可以阅读由主办人摘录的举报材料内容），其它任何人员不得接触、阅读举报传阅材料，依法传阅的每个人都要在传阅材料上签名。举报工作机构负责举报传阅件的递送、交接的登记与跟踪，要求任何一个时间内都能够准确掌握举报传阅件在何处。举报传阅件不得复印。举报材料的递送由举报接待人员专人负责；单位之间递送举报材料，接收单位的接收人应该是举报接待人员。
（4）严格法律保障，严肃责任追究
任何法律、法规、制度都不得规定举报接待人员，以及其他因工作知晓举报内容、举报人的人员，向任何机构和个人披露举报材料及举报人身份资料的义务。但因追诉犯罪之必需并持检察机关或审判机关签发的“调取举报材料内容决定书”，由特定的司法人员采取直接摘录举报传阅件或对接触过举报传阅件的人形成问话笔录的情形除外。严格保密责任。无处罚就无责任，可以借鉴香港现行的《证人保护条例》第17条的规定，“任何人如无合法授权或其它法定事由，都不得披露举报材料的内容，或其他任何危害举报人安全的资料。违反者，即属犯罪，一经公诉程序定罪，处5年以下有期徒刑，造成举报人安全遭受威胁或其它严重后果的，处5年以上10年以下有期徒刑。过失触犯前款规定的，处3年以下有期徒刑，造成前款规定的严重后果的，处3年以上7年以下有期徒刑”。“举报接待人员在誊录、核实举报副本时故意失实的，处5年以下有期徒刑，造成错误追诉等严重后果的，处5年以上10年以下有期徒刑。过失触犯犯前款规定，导致对举报材料作错误处理的，处3年以下有期徒刑”。
2．举报人安全保障制度
举报人安全保障制度，要预防与打击并举，重点在预防性制度建设上下功夫。安全保障的范围除了举报人本人外，还应该包括其三代以内直系亲属、未婚亲友或其他足以影响举报人的关系密切者。
（1）建立举报人身份重置制度
西方许多国家以及我国的香港地区，对举报人、证人的身份重置、异地安置制度已经运作得较成功。美国“马歇尔项目”开始以来，有超过7500个证人和9500多家庭成员进入项目安排并受到保护，由“马歇尔项目”办公室重新安排居住地和发放新的身份证件。香港现行的《证人保护条例》的主要内容就是“为证人另立新身份”。前文所讲的鲍某的实例让我们看到了建立这一制度的现实迫切性。这一制度关键是要抓好以下几个事项与环节。
a）适用对象。并非所有举报人都当然适用这一制度，身份重置（其内涵可以包括异地安置）只适合于给那些经过评估确定的举报查办（或即将查办）大案要案的人，其目的在于保护举报人避免因为举报可能令其本人、家人及其他关系密切者遭受的危险处境。注意不仅仅是刑事案件适合，在一些行政执法案件中也适合（一般这样的行政执法案件也会成为刑事案件）。适用时间包括举报后案件查办前，也包括案件查办后。启动程序以举报人申请为原则、举报受理机关提请为例外。被适用的对象有以下权利：一是有要求不被披露原本身份的权利，除非披露原本身份是为追诉重大犯罪之必需，而且由原重置申请的批准机关作出“关于要求披露原本身份的决定”。二是有要求恢复原本身份的权利。但一经批准恢复原本身份，则不得与同一个事件的理由第二次申请身份重置。三是举报人、被适用对象对与其权利相关的决定有申请复议的权利，复议以一次为限。如对“不为举报人重置身份的决定”、“关于要求披露原本身份的决定”等，有权向作出决定的机关申请复议。被适用对象应该向批准机关保证：不因身份重置而规避法定义务，对重置身份前的债务等法定义务事项应该履行完毕，或作出与履行完毕效果一样的处理。
b）责任机关。这里包括申请受理机关、审批机关以及执行机关。重置身份申请的受理机关为举报受理单位或案件查办单位。当两者不一致时由举报受理单位受理举报人。比如举报生产、走私假香烟的，受理举报的就可能是烟草专卖局，而案件查办单位可能是工商局、公安局。举报人直接向检察机关提出申请的，检察机关应该受理并转交原举报受理单位签署初步审查意见。申请的审核批准机关应该是省级以上人民检察院。由检察机关担任审核批准人，是因为检察机关是法律监督机关，是国家利益的代表，维护公民的合法权利是其义不容辞的责任；举报人需要重置身份的情形下，因举报查处的案件肯定是或即将成为刑事案件，检察机关又兼备公诉机关身份，以“检”制“警”是国际通例。另外，检察机关是查处职务犯罪的职能机构，已经积累了相对丰富的保护举报人权利的经验。将审核人限定为省以上检察院，主要考虑这项职权的重大、涉及面广，没有相当权威的单位作出的决定执行效果可能会打折扣。为举报人重置的身份可能与原来身份不在一个省级行政区域内，这样就需要省级检察院出面协调；如果新旧身份在同一省级行政区域内，省级检察院可以直接交付执行机关执行。执行机关为公安机关及相关的职能部门，但执行责任机关是公安机关。因为公安机关是户籍主管部门，又是平常接警出警、排险处突的职能机关。执行中涉及其它部门事项的，由公安机关负责协调处置。如前面所述的鲍某的事例中，审计部门、交通银行就有责任协助公安机关执行。执行身份重置所需要的经费由国家财政负担，凭检察机关作出的重置身份的决定，由省级财政部门将经费拨付给公安机关。同时注意相关决定抄送财政部门时不能暴露举报人的身份信息。举报人有权利向检察机关投诉执行机关不作为的情况。对因为执行机关的不作为导致举报人（或其关系密切的亲友）遭受到打击报复出现人身伤害情形的，对执行机关相关工作人员以玩忽职守追究刑事责任。
c）处置程序。身份重置的审批及执行的全过程，都要贯彻由举报工作机构负责的原则，这样有利于保密。受理重置身份的申请，由举报受理单位的举报工作机构负责。该单位举报工作机构拟定受理意见后报单位负责人签署单位受理意见，再由专人送交当地检察机关。当地检察院举报工作机构受理后，负责拟定初步审查意见，报本院检察长签发初审意见，层报省级检察院。省级检察院举报工作机构审查后提出审查决定，报检察长审批形成正式决定。对不同意为举报人重置身份的决定，举报人有权利申请复核一次。同意的，作出“关于为举报人重置身份的决定书”，交付公安机关执行。公安机关执行的责任单位也是内设的举报工作机构。执行的公安机关包括原身份地和新身份地的公安机关。由原身份地公安机关负责向批准机关报告执行情况。注意审批期限要在合理的基础上考虑举报人的安全因素，尽可能地缩短程序性时间。可以规定，举报受理机关受理举报人申请后3日内作出单位受理意见。检察机关的全部审批过程不能超过30日。公安机关应在接到审批机关决定书的45日内向检察院报告执行情况，最迟在60日内完成身份、住址的安置工作。举报人重置身份前的法定义务没有履行的，由审批机关、执行机关督促其履行。
由于身份重置申请的受理、审批、执行分开，多环节增加了泄露举报人身份信息的风险，因此更须抓好每个环节的保密工作。各个环节的责任落实与追究规定，可以援用前文所述关于举报保密保密制度的规定。
（2）健全举报人安全的紧急保护制度
举报人不管是向什么单位举报的，只要举报人发出人身安全需要保护的求助，公安机关应当立即出警处置。紧急情况解除后再报经相关的检察机关批准解除特殊保护。举报人有权向检察机关提出申请，要求检察机关监督公安机关的提供有效的紧急保护。检察机关有义务监督公安机关对举报人保护的情况，包括紧急保护的情况。如因公安机关没有及时提供有效保护导致举报人人身受到伤害的，对公安机关相关责任人员追究玩忽职守的刑事责任。实行医药费垫付制度，促进公安机关积极履行紧急保护之责。规定：举报人在申请保护后，受到打击报复导致人身伤害产生的有关医药费用，由公安机关先行垫付，破案后再由加害方赔付。
（3）严厉制裁报复陷害的违法犯罪行为
从犯罪主体与刑期两方面完善报复陷害罪的刑事立法规定。现行《刑法》第254条规定的报复陷害罪，犯罪主体只限于国家机关工作人员。对于国有事业、国有企业单位的工作人员利用职权打击报复举报人的情形，没有办法查处。就是从保护公民民主监督权利出发，也应该将该罪主体扩大到所有的国家工作人员。另外，该罪的刑期与打击报复证人罪（《刑法》第308条）比较，也显得更低（前者为2年以下有期徒刑或者拘役，情节严重的，处2年以上7年以下有期徒刑；后者为3年有期徒刑或者拘役，情节严重的，处3年以上7年以下有期徒刑）。这无异于告诉人们：国家对包括举报在内的公民民主监督权的保护，没有对公民作证义务的保护那么认真、有力；国家更注重保护公民依法履行义务，相对忽视对公民基本权利的保护。由此可进一步推导出：相关的法律还是义务优先型的法律，而这与现代法治的要求是不相适应的。因此，要修改刑法关于该罪的刑期规定，起码要与打击报复证人罪的刑期幅度一致。甚至可以考虑在此基础上加重刑期。
创设举报人提起民事侵权赔偿诉讼、并且实行无过错责任的归责原则的制度。针对被举报人以给举报人“穿小鞋”方式报复、未造成严重后果、国家不好介入的情形，举报人有权提起民事侵权诉讼，要求赔偿或终止侵害。并且作为原告的举报人在承担了“存在举报行为，有被‘穿小鞋’的损害结果”的证明责任后，举证责任就转移到作为被告的被举报人方了。还可以建立检察机关支持起诉制度，这将有利于维护举报人合法权利。
3．举报人受益制度
（1）尊重举报人作证的自主选择
除存在证人不可替代的情形之外，举报人有是否作证的自主权。当举报人是违法犯罪的实施者之一时，举报其实就是自首、检举立功了。这种情形下，举报人其实是污点证人，这时，既要兑现刑法关于自首和立功的规定，更要注重保护举报人（污点证人）的人身安全。如果没有建立污点证人制度，可以直接接用举报人保护制度中的重置身份、帮助整容等必要的保护措施。当然，当事人不因身份的重置而规避应尽的法定义务。如被依法判刑的，依然要同样服刑，只是其身份做了安全性的改变。
（2）实行举报奖励制度
举报奖励制度的意义在于：向社会宣示国家与社会的基本立场，鼓励公民依法行使举报权，营造社会正义的氛围。“举报法”中应明确规定这样的内容：“国家对举报实行奖励制度，鼓励企业、事业单位和社会组织对举报有突出贡献的个人给予奖励。”奖励包括物质奖励与精神奖励。
对因为举报而查办成功的违法犯罪案件，均应给予举报人一定金额的奖金。举报奖励资金由国家财政负担。举报奖金的发放应该遵循为举报人保密、对举报人安全不会带来不利影响为原则。举报奖励情况不宜向社会公开，以公开举报奖励情况来“激励群众的举报热情”的思路与做法，还是没能跳出举报工具主义的窠臼，真正从保护公民举报权的高度考虑、处理问题。若想以“重奖之下必有勇夫”来激发举报人的勇气，有点象“点错了穴道，把错了脉”。只有安全高效的举报权利保护制度，才是对公民举报最有效的激励。国家对因为举报作出突出贡献的个人，在本人愿意且无安全影响的前提下，公开授意“举报英雄”之类的荣誉称号。公民因为举报重大犯罪案件被报复打击身亡的，如果其本人没有参与违法犯罪行为的，可以考虑追认为革命烈士。
重视发挥社会对举报人的奖励。社会是举报奖励制度最活跃的实施主体。社会各界奖励举报人举措的推行，不仅仅是对举报人一人的奖励，更有利于培育社会的权利文化，培育人们的正义感，弘扬社会正义，使举报在人们心中，从“告密者”的负面形象，转变为敢于对自己权利负责、对国家负责、对社会负责的“优秀公民”的正面形象。这种观念的培养与转变，是法治社会中举报文化的“培养基”，但却是硬性的法律制度解决不了的。因此国家要运用各种政策措施，在全社会营造一种激励、支持举报人的氛围。如有网友提出，建议央视授予李某为“感动中国2006年度人物”称号，笔者认为这是社会奖励举报人的一种好思路。8年举报药品回扣的四川肖医生，在被周围的人和环境孤立起来，不得不准备出走的景况下，山东民营众和医院院长聘请肖到该院担任医务总监。该民营医院的行为是一种不是奖励的奖励。而肖医生出走的背景也告诉我们，在缺乏健康正常的举报文化氛围的环境下，往往举报者受到一定环境内大多数人的精神性侵害与歧视，对此，国家公权力却是无能为力的。
（3）实行举报损失补偿制度
对公民因为举报遭受的损失要进行有效补偿。对于举报人被打击报复期间遭受的直接经济损失，由国家给予补偿。拟在“举报法”中规定：“举报受理单位在确认打击报复的事实30日内，负责支付举报人的补偿费用。逾期不予支付的，举报人有权利向人民法院起诉要求支付。”原单位因打击报复停止享受的待遇，要求在确认打击报复的事实后30日内予以恢复。逾期不予恢复的，举报人可以要求原举报受理单位、人民检察院帮助予以恢复，也可以直接向人民法院起诉要求恢复。无合法正当的理由不予以恢复的，对该不作为行为的责任人以打击报复举报人予以定性处理。
【作者介绍】江西省赣州市人民检察院；江西省石城县人民检察院。
注释与参考文献
参见《1945年7月4日毛泽东与黄炎培谈“历史月期率”》，http：//www．people．com．cn/GB/historic/0704/2190．html
参见胡肖华、徐靖：《论公民基本权利限制的正当性与限制原则》，《法学评论》2005年第6期。
参见郭道晖：《论权利推定》，《中国社会科学》1991年第4期。
参见杨福忠：《人权的宪法保障--中国法学会宪法学研究会2005年年会综述》，http：//www．calaw：cn/include/shownews．asp?key=公民的基本权利＆newsid=6305
李某，辽宁某市国税局公务员，2002年以来，因实名向国家国税总局举报当地国税局存在人为少征免征巨额税款的现象，遭到打击报复：前后被两次辞退。被市公安局刑事拘留，然后又被劳动教养l年。参见《举报人李××》，央视《新闻调查》2006年3月27日播出。
龚某，四川省某县工商局党组书记，因为不断实名或公开举报当地的腐败现象，“今年4月3日，他在家附近被歹徒砍成重伤，‘挑断脚筋’是凶手‘请功’的依据”。参见柴会群：《龚XX：将难以站立的举报者》，《南方周末》2006年4月20日。
参见《李××举报鞍山市国税局遭报复事件再掀证人保护立法讨论热潮：立法何以为证人保护铸盾》，http：//www．legalinfo．gov，cn／misc/2006-05/12/content-313857．htm
参见《人民网-强国论坛》，http：//www．qglt．com/bbs/ReadFile？whichfile=40980＆typeid=42
参见张翔：《基本权利的双重性质》，《法学研究》2005年第3期。
参见杨福忠：《人权的宪法保障--中国法学会宪法学研究会2005年年会综述》，http：//www．calaw．cn／include/shownews．asp？key=公民的基本众利＆newsid=6305
参见张翔：《基本权利的双重性质》，《法学研究》2005年第3期。
参见王琳：《保护举报人是鼓励检举的关键》，http：//www．sina．com．cn
参见傅达林：《制定〈举报法〉刻不容缓》，《燕赵都市报》2006年4月11日。
参见柴会群：《曾经的举报人今何在》，《南方周末》2006年4月20日。
参见《我国近年来发生的打击报复举报人案件》，《法制日报》2001年06月9日。
参见宴向华：《如何论证人在法庭上“实话实说”》，《检察日报》2006年5月11日。
参见边集：《审计大案举报人渴望平静生活 要政府帮他们消失》，《中日青年报》2005年6月21日。
参见杨中旭：《法律空白谁来保护中国“深喉”》，http：//news．tom．com
参见徐汉明：《履行〈联合国反腐败公约〉与完善我国刑事诉讼制度之探讨》，《中国刑事法杂志》2006年第1期。
参见高一飞：《美国如何保护证人》，http：//www．xslx．com/htm／mzfz／fzsz/2005－11－09－19443．htm
参见段文：《反腐英雄处境尴尬 举报人损失惨重》，http://www．c007．com/ajjb／3022．htm
参见李继华：《我国检察举报制度的问题及对策》，《法学杂志》2006年第2期。
参见香港《证人保护条例》，http：//cache．baidu．com/c? word=%B5%FD%A4H%3B%ABO%C5%40＆url=httP%3A//www%2Elegco%2Egov%2Ehk/yr98%2D99/chinese/bc/bills/cOl5l%5Fc%2Ehtm＆b=0&a=48&user=baidu。
参见《肖××：八年举报医药回扣》，央视《新闻会客厅》2006年5月15日播出。
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