| 中国法律信息网 -> “豪华衙门”歪风几时休专题报道 -> 正文 |
|
|
|
|
论我国现有法制环境下的城市管理公平 |
|
来源:法律之星 孙晓红 李庆飞 2007年07月03日 15时08分
|
|
| |
伴随着我国城市化和城市现代化的进行，人口与资源在全国范围内重新分化和重新配置。城市化，引起农村人口和各项经济社会资源向城市加速聚集，直接表现为原有城市的扩大和新城市的崛起。城市现代化引起的旧城改造、设施更新、拆迁与扩建，城市原有居民急剧分化，城市资源重新配置，改变了城市的面貌。城市现代化与城市化两股洪流交汇一起，在凸显发展成就、突出城市与城市管理重要地位的同时，也突出了其中的矛盾与潜伏的危机。强弱急剧分化，加剧了社会的不公，扭曲了行政文化和价值观念，动摇着城市社会的根基。因此为建设和谐城市，保证城市化的健康发展，提高城市管理的科学化与效率，必须在现有法制环境下采取综合措施来促进公平。
一、我国城市发展中的公平失衡
城市发展中的公平失衡，主要表现为城市强弱群体严重分化的不公平现象。
（一）财富收入分配的“两极化”
在经济上，反映贫富分化程度的指标有两个，一个是财富的集中程度，一个是基尼系数。据有关资料显示，我国城镇收入最高的20％家庭和收入最低的20％家庭，年人均收入差距1990年是4．2倍，1998年增加到9．6借，到2004年急速增长了十几倍，并且由于大量隐性收入的存在，实际的贫富差距更大。200年《新财富》富人榜揭晓，我国500位富人所拥有的财富总额超过6000亿元，相当于上海2003年的GDP总额。基尼系数介于0和1之间，国际上通常将0．4作为警戒线，而资料显示我国基尼系数已达到0．5，超过警戒线水平。
在大部分城市中，收入差距悬殊已使中低收入者产生广泛的不满情绪。按照西蒙·库兹涅茨的“倒U形”收入分配理论假说分析：收入分配差距随人均GDP的增长而呈现由小到大再到小的变化规律，我国目前的分配差距正处于倒U形的左侧“扩大化”的上升趋势中。贫富差距的不断扩大形成了“收入外部效应”：即一个人对收入的满足感，不仅取决于自身的绝对收入，并且和高收入群体具有“负相关”的心理函数，收入差距越大不满情绪越高。社会成员之间贫富差距的“相对剥夺感”容易使人倾向于暴力，社会风险也极易在承受力最低的弱势群体身上爆发。在贫富共处的当代城市中，低收入者的人格尊严也遭到践踏。许多贫困者被认为低人一等，社会地位低下，甚至涉及到无辜的孩子。经济上的低收入和生活上的贫困，使他们的社会心理压力高于一般的社会群体。
（二）教育和医疗等资源分配集中化
教育的人、财、物等各种资源，特别是教育的优质资源，逐渐由小城镇向大中城市集中，在大中城市中又逐渐集中于为数不多的几所重点学校。因重点学校在市场机制、利益诱导和政府的作用下，集中了本区域内最优质的教育资源，因而教育质量较高。能够享受到这高质量教育的绝对多数是掌握经济财富或权力资源的社会强势群体的子女。强势群体的子女集中在各种教学条件优越的学校里享受着学校提供的优质教育；而绝大多数弱势群体的子女却与此无缘，望而兴叹。弱势群体的子女形成了一个固定的群体，子女教育已成为一些弱势群体家庭心理的重症。
医疗卫生优质资源的集中程度更为迅速，由农村向城镇，由小城镇到大中城市，最后集中在城市中几所重点的医疗卫生机构。经济强势和权力强势群体享受着几近发达国家的优质医疗保健服务，而弱势群体人不敷出的家庭状况造成了严重的医疗贫困，形成了由贫致病和由病致贫的恶性循环。据民政部的一项摸底调查显示，在城市居民最低生活保障对象中，有近40％的人口是因贫致病和因病返贫的。
物质资源分配的集中化使许多城市中各个群体和阶层之间的边界越来越清晰，社会生活严重分化，有的城市连居住地点和乘车方式都存在明显分野。各阶层和群体形成之后，便在每个群体内部形成初步认同，即形成一种“我们感”。弱势群体却被排斥在现代化的主流社会生活和主流文化之外，就形成和沿袭了“贫困文化”。由于长期的贫困和歧视，他们形成了一套特定的生活方式、行为规范和价值观念。这种贫困亚文化与社会主流文化隔绝，并代代相传，不被主流文化所接纳。贫困文化的长期渗透会诱发各种犯罪行为的发生，影响社会稳定。
（三）机会、权利与规则不公平
1．市场经济的不公平竞争
机会均等是市场经济条件下社会公平的基本内容，构成了公平的底线。但事实上，在形式平等的机会竞争中面临许多人为设置的不平等的竞争规则，由此造成的“马太效应”日益突出。（1）企业的不公平竞争：与规模企业相比，规模较小的个体经营本身拥有的市场资源就少，还常常面临着乱收费、乱摊派、乱罚款、层层关卡及限制；并且由于政府政策倾斜等各种原因，明显处于不平等的地位。20多年的时间过去了，现今的一些个体户大多仍在从事原来的行业，经营规模也很难扩大，歧视是造成“长不大的个体户”现象的原因之一。（2）个人的不公平竞争：非本地城市户口使外地人在购房、就业、子女教育及其他领域均有不同的限制；城市执法人员歧视外地人，特别是城市流动人口，遭受政策与制度的歧视，加上自身条件和资源不合理流动的限制与影响，使资源配置的不合理性与不公平性不断恶化城市流动人口的边缘化境况。
无论企业还是个人，少数总体性精英拥有资金、权力、能力、教育和社会关系等丰富的资源，并受到政策青睐，处于优势不断积累的有利地位，产生滚雪球似的“放大效应”；相对的弱者因人为限制改变自己处境的机会相当少，始终处在竞争中的劣势地位，强弱对比逐步扩大，导致了一种“累积性不平等”。而改革所带来的社会风险往往最先冲击到这些承受力最低的弱者，他们为改革付出了更多的代价，承受着来自经济、社会、政治、心理等方面更大的压力。
2．决策参与的机会不均等
弱势群体遇到的不仅是经济贫困，还被排斥在公共决策层面之外被边缘化，主要表现在弱势群体表达和追求自己利益的能力上。强势群体利用各种资源影响公共舆论、政治家的态度和政府决策。而弱势群体掌握的资源少，尽管人数众多，但在涉及自身利益的法规政策制定和执行过程中“缺席”，自己的声音很难在社会中表达出来，只能靠政府和大众媒体为他们说话。强势和弱势对影响社会舆论和公共政策不均衡的力量对比，无疑开始成为加剧社会不公平的一个重要机制。“权力贫困”使弱势群体的权益长时期不能通过合法渠道得到保障，容易使他们另辟新径，自发组织起来步入极端，被黑恶势力所利用，滋生邪教、犯罪团伙等。这不仅导致政权脱离群众基础，甚至可能造成基层政权与弱势群体的对立，使基层政权组织的社会控制能力大大减弱。
3．部门主导的不合理规则
公共部门长期的惯例或规定忽视了弱势群体的权利，自觉不自觉地站在强势群体的立场上。市政部门在城市公共设施规划、建设方面，较少考虑过相关弱势群体的权益，这无疑是对他们的一种潜在歧视，与建设公平正义的和谐社会相违背。上海、沈阳等城市被人们解读为“人车相撞，撞了白撞”的道路交通法规，使强势群体在享用道路公共物品时，以对弱势群体生命权的漠视为代价，是对城市弱势群体公民权利的侵蚀。
近几年城市中大量出现“霸王条款”现象。调查显示，电信、电力、教育、医疗、银行、铁路等垄断性行业动辄以“合法”的涨价方式从老百姓口袋里挖掘“利润”。处于弱势的消费者面对主导部门的“霸王条款”束手无策。以经济效益为中心的公用事业改革和民营化，只考虑到公用事业本身的效益，忘却了公共产品对弱势群体的社会福利性，违背了政府公共政策的根本精神。
“霸王政策与霸王行政”。很多地方政府部门规定了名目繁多的处罚条例，利用行政权力忙于“创收”。如张家口市公安局经济犯罪侦查支队设置种种借口大肆罚款创收，以此滥发补贴，盖起宿舍楼和豪华办公楼一案。类似较为普遍的公权滥用，牟取小集团私利的行为，日益创造出新的弱势群体，恶化弱势群体的处境，导致经济、政治、文化等各种公共资源的低效和流失，危害社会，丧失政府的公信力。这种以攫取权力控制资源的行为一旦形成行政文化，也就带来了寻租活动的泛滥和腐败的制度化。
二、导致城市强弱势群体不公平的原因
（一）政府主导的资源配置方式和再分配体制缺陷
我国20多年的改革实践一直遵循“效率优先、兼顾公平”的价值观念，强调资源的市场分配和自由流动。这种市场机制体现了效率原则，但在这个过程中，政府面对众多的利益选择，无力保护所有社会成员的利益都免受损失，一部分人先富起来，另一部分社会成员却承担了改革的代价。市场竞争不可避免产生“优胜劣汰”，这也正是市场经济追求效率的过程中产生的正负“双重效应”：即在打破平均主义、拉开分配差距正效应的同时，也因资源的有限和社会条件的限制导致了负效应，使诸多社会成员沦为弱势群体。但事实上，由于政府为了突出效率，其政策扶持和利益的价值偏向自然而然面向了优势者。比如，一个城市为了促进本市企业的发展，首先想到的是规模企业或国有企业，为数不多的总体性精英过多垄断了社会资源，造成政府主导的资源分配不公平。
再分配体制主要是国家通过社会保障等福利性制度安排，为社会成员提供最基本的生活来源，以保障每个人的生存权和发展权，达到公平、正义的基本诉求。但我国目前社会保障政策的制度性安排仍存在严重缺陷：在职者的社会保障比失业者所享受的要好；工资高的人所享受的社会保障水平比工资低的人所享受的好；有城市户口的职工所享受的社会保障远比农民工所享受的要好；城市中许多的强势人群自己享受着各种健全的远超过发达国家的社会保障，却利用手中的权力和资源让弱势群体承担着“国家还很穷”的代价。
（二）政治生活精英化
20世纪90年代开始，城市中的经济与政治精英在稳定共识的基础上实现了强强联盟，形成了体制内和体制外的亲和性，导致了“权贵资本主义”的萌芽，即城市中“大款傍官员”或“官员傍大款”的现象。这致使一些旨在促进社会公平的改革措施和政策，在实践中往往收到不公平的社会效果。经济强势群体面对体制内的呼应，通过影响公共政策实现自己的利益。在城市管理中，如何进行区域规划？如何发展新型项目，发展哪些项目？优先选择哪些政策？已经越来越受到强势力量的影响；而在决策甚至立法的过程中，较少听到来自弱者的声音。这使得本来就处于资源获取弱势地位的群体，在价值偏向的政策面前更是无法弥补自身利益的损失。
不仅政策制定如此，政策执行也常常受到强势群体的干扰。一些城市的各项保障、补偿政策已经开始扭曲和滥用。如“低保”政策，一些城市基层官员曾私下坦言：“有了低保一条线，再大的利益调整都不怕！”面对因利益受损的群众突发事件、面对老百姓的群访和上级检查，合理合法的“低保”成了最好的借口。事实上得到“低保”的同时，失去的是大量农田、城市土地和企业资产的流失。利用“低保”从弱势群体手中剥夺这些经济要素，使之彻底失去了在新一轮要素配置过程中参与竞争、分享收益和权利的机会。像被改造的“城中村”居民和其他为旧城改造付出代价而被迫拆迁的居民，他们本可以在城市改造中获得城市发展的利益，但城市更新的客观结果是城市政府和开发商从中攫取了巨额利润，将“贫民”疏散到郊区或廉价地段，成了“驱贫引富”运动，以牺牲弱势群体的利益为代价换取城市更新。近几年不少城市也出台了“廉租房”或“经济实用房”政策，以满足低收入者紧迫的住房要求。但政策在实践操作过程中却出现了偏差，“经济实用房”真正到低收入者手中的很少，多数低收入者只能“望房兴叹”。面对这种执行过程中的“扭曲”现象，利益受损的最终还是弱势群体。
（三）公众参与的制度缺陷
一个公平正义的社会必须建立在全民参与的基础．上，弱势群体之所以长期处于弱势地位正是由于他们没有谋求和维护自身权益的合法途径，其本质在于公共参与渠道的缺失。
听证制度流于形式。听证制度以决策民主化的标志走进了我们的生活，但多数流于形式的听证会无异于愚弄民意。听证制度本身存在巨大缺陷，不仅没有体现出民主，反而成为典型的“制度作伪”。“权在于民”的听证会，使制度民主反而变成了一种典型的形式民主，即使这样形式的民主的公众参与渠道也不多见。因而，我国的城市管理从政策的制定到执行均由社会精英掌握、控制，社会各阶层公众广泛参与的渠道缺乏，城市事务管理与公众意见表达没有形成良性循环，导致社会精英与公众间权利的失衡，严重侵蚀着城市社会生活中的公平价值。
城市中沦落为弱者的群体不在少数，下岗职工3000万、农民工近亿人，如此庞大的人口却成为城市真正的弱势群体。究其原因，中国城市普遍缺乏一个发育良好的公民社会制度依托，为维护弱势群体自身合法权益的团体或协会几近空白，这也正是城市弱势群体利益在不断受到践踏的同时却没引起社会足够的重视，以致长期得不到解决的原因所在。弱势群体无法通过城市管理的广泛参与表达自己的利益，使现有的规则制定更趋于公平合理。如城市流动人口，由于自身职业化程度低、缺乏集体意识、组织成本过高和“搭便车”现象的存在，缺乏代表他们合法民意的利益表达工具，各级人大和政协也没有城市流动人口的代表，即使有，其身份地位也已异化。很多国有企业中都设有工会组织，但通常受制于企业最高领导者，企业主指定兼任工会主席或在其授意下当选的情况屡见不鲜，不能起到应有的作用。
（四）法律体系不完善
1．立法不完善。“在一个公正的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利决不受制于政治的交易和社会利益的权衡”。虽然我国有些立法规定了对弱势群体的保护，但是对所需要的经费和其他物质条件却没有具体的量化规定，基本权利得不到保障。对权利的规定过于笼统，对于利用公权和私权侵犯他们合法权益的行为应通过何种程序制止和惩处没有明确规定，执法的操作性不强。个别立法也只是从整体上关注弱势群体，但缺乏对弱势个体利益的关怀；特别是一些弱势群体的基本权利在立法中还没有得到确认，如农民工要求消除身份歧视、户籍歧视、就业歧视、低保歧视等。由于法律规定不完善，弱势群体经常受到不公平对待而导致自身权益被侵害，或者因失去工作机会而危及生存。最近，新版《信访条例》“不得打击报复信访人”等新条款成为各方关注的亮点。侵犯他人合法权利明显不符合宪法的原则，这早在法律中明确规定过，此时却又以《条例》的形式再予以补充和强调，这是一个“司法解释”，还是从另一方面反映了弱势群体的权利受损的严重性和普遍性？弱势群体因得不到法律保护而暴露的公平问题日渐突出，不符合法之正义的要求。
2．部门立法合法化。长期以来，我国所惯用采取的部门立法的办法，极易造成法律的不公平现象。从客观上讲，部门受本行业业务经验限制和部门知识的局限，精通于本部门的业务管理，但缺乏法律的体系观和大局观，导致法规的片面性和狭隘性。从主观上讲，部门立法会自觉不自觉地偏重于考虑和追求本部门的利益，扩张本部门的权力，“立法自肥和立法自保”，为自己的权力和利益立法，为多给部门一块“地盘’而争相立法，难以保证法律的公平，导致公权的滥用。部门立法是部门主导现象的基础，是部门主导现象合法化的原因，是市场经济发展中难以克服的种种无形部门障碍的根源。由部门立法开始，经由部门起草法规，部门自定规章和政策，到事实上的部门所有制，一步步建立起“部门王国”，确立了部门的主导地位。
三、实现城市社会公平的对策措施与法制环境
（一）建立公平的利益分配机制
公平是以承认差异为前提的，公平就是一种合理的差异。实现公平分配，首先要保证初次分配的基本平衡，即根据社会成员的不同贡献实行有差别的直接分配，贡献包括经济、社会、政治等各个方面。“根据一种适当的设想，它可以表达为：一个竞争的市场将按照对产出的贡献付给工人和投资者价值”。公平的初次分配是社会公平的直接体现，如果初次分配不能保证公平，很难在二次分配中弥补。因此，一要健全市场竞争法规，保证竞争过程的公平。二要发展扩大义务教育，使竞争主体特别是弱势群体的子女避免在竞争的起跑线前失败，努力构建竞争前提的公平基础。三要发展继续教育，对弱势群体在竞争过程中提供帮助，增强竞争能力和博弈能力。
其次要通过二次分配，即社会保障等手段实现社会资源的转移支付，把强弱差距调整到合理的范围之内，实现强势群体利益增进和弱势群体生活改善的同步，使更多的弱者也能从改革发展中获得利益。机会均等的市场竞争必然出现优胜劣汰。一部分人享受到改革的好处，而另一部分人长期处于贫困状态，这是不可能长久的。社会保障主要是对在市场化竞争或社会变迁中的利益受损者给予一定的政策保护和适当补偿，一种超越机会均等的社会公平观，即在机会均等的基础之上，含盖“最低收入、最大收入差距”等内容的社会安排。对弱势群体的保障不能仅限于以“低保”为核心的社会补偿与救助，要与就业、医疗、养老、教育、培训、心理等保障政策配套实施，把“输血式救助”变为“造血式救助”。
（二）摈弃“利益政治”，维护政治的超脱性与原则性
布坎南认为利益政治是“以明显具有歧视性的形式对待公民中的某类特定群体，或以某种精英论——基于预先假定某类人在有关对于我们所有人真正‘有益’的事情方面具有高人一筹的智慧，而将公民划分成该受奖赏和不该受奖赏之类”。利益政治违反了社会公平和正义的契约标准，且运行低效率。公平、高效的政治应适用于所有人而不受某些具有支配地位的联盟或某个有效的利益群体成员资格的限制，布坎南称之为原则政治，政治的恰当原则是普遍性或一般性。
我国在改革开放以前的“大国家、小社会”体制中，利益政治并不明显。20多年经济体制改革形成的各种社会力量已经足以影响国家的决策行政，利益政治愈演愈烈。市场经济体制下，各种社会群体通过影响政府决策来追求自身利益是正当的。但政府作为公共管理机构，以其强制权力支配着许多社会资源，是公共政策的制定者和执行者，应以赢得最大多数人对政府公信力的信任为目标。这种信任是一种系统信任，是保持社会秩序有效性的基础。如果人们对公信力的信任缺失，社会生活必将处于混乱状态。对此，要不断加强法制建设，以法律健全政府的权责机制，扩大公众参与并使其法制化，维护城市公正的社会秩序。这是实现“原则政治”，摈弃“利益政治”的根本保证。政府也应切实转变其职能，退出博弈领域，尽到“守夜人”的职责，制定各利益集团的博弈规则，监督博弈过程，维护博弈秩序，保持政治的超脱性和原则性。
（三）依法促进非营利组织的健康发展
城市政府应走出弱势群体的具体个案扶持，探索和建立制度性措施。弱势群体之所以弱势，一个重要原因在于他们集中程度低，缺少自己的组织，没有明确统一的群体利益代表，缺乏反映自己切身利益和呼声要求的渠道。不论人数多少，一个松散的群体，只能是弱势。如果说社会保障是一种经济补偿性政策，那么自治组织则是一种社会发展性政策。促进非营利组织健康发展，允许其建立代表自己合法利益的社团组织，形成利益表达的制度化通道和自下而上的民众参与机制。像浙江部分地区为外来打工人口成立了“外来人口协会”，为外来务工者提供就业机会、解决劳资纠纷；提供与政府部门的联系和法律咨询服务等方面发挥了重要作用。同时，强化实施社区管理，改变居委会浓厚的“官味”和“官性”，提供各种健全的最基层的保障措施和参与渠道，实现城市公共决策机制全方位的公众参与。
（四）完善对弱势群体的法律保障机制
从法律角度保护弱势群体的本质在于体现宪法和法律的公平与平等原则，也是对法律正义本质的具体实行。实现公平，必须对包括弱势群体在内的所有公民实行消除歧视，消灭特权，实现从“身份到契约”的立法过程。弱势群体的财产权、劳动权、居住权、受教育权等基本权利得到有力保障，是构建和谐社会最基本的制度基础。其次要在形式平等的基础上，对各类不同的弱势群体如失业、贫困等实行倾斜性的保护政策，弥补形式正义的缺陷，实现法之实质正义。仅有实体法律的保护还不够，要把弱势群体的“纸上权利”落到实处，必须实行程序保护，在司法程序中确保程序公正，建立健全法律的实现机制。如果由于执行难使好的制度得不到切实执行，不仅弱势群体的合法权益落空，司法的权威性也将受到损害，使民众降低对政府的信任。
（五）规范公权的使用，强化监督制约机制
公共权力的滥用和异化现象已经渗透到社会生活的各个方面，这在某种程度上是众多的权力部门以立法的形式规定本部门特权的结果。公共权力以立法的形式加以固化，但在依法管理的操作细则中，对公权的使用却又没有明确的规定。目前诸多公共权力基本上处于监督缺位状态，缺乏一套有效的监督制约机制，权力的异化和泛滥以国家机器作后盾。一是加快行政程序立法的步伐，明确规定公共权力的行使方式、程序、方法和步骤，规范行政行为，防止或减少权力主体的失职、越权、错位和滥用职权等行为。以程序严格保证公权的有效实施，杜绝公权滥用。二是必须从根本上改变事实上存在的部门立法，真正实现立法机关立法，严格审查、全面清理和及时更正政府各部门制定的法规和政策，遏止部门主导现象的蔓延，杜绝政府部门借立法扩张权力，立法自肥。三是公开政务，提高权力运行的透明度，以立法形式明确规定政务公开的原则、范围和方式，增强政府推行政务公开的责任感，以公开来防止公权滥用。四是强化监督机制，立法机关监督、社会舆论监督、新闻媒体监督等全方位立体监督，同体监督和异体监督相结合，使公权运用处于全过程的监督之下。
【作者介绍】山东大学政治学与公共管理学院行政管理硕士研究生；山东大学政治学与公共管理学院行政管理硕士研究生。
注释与参考文献
[美]约翰·罗尔斯正义论（中译本）[M]．北京：中国社会科学出版社，1999．18．
[美]阿瑟·奥肯．平等与效率（中译本）[M]．北京：华夏出版社，1999．39．
[美]詹姆斯·M·布坎南，罗杰·D·康格尔顿．原则政治，而非利益政治——通向非歧视性民主［M］．社会科学文献出版社，2004．前言（1）
李伦亮．城市规划与社会问题[J]．规划师，2004，（8）．
孙立平．90年代中期以来中国社会结构演变的新趋势[A]．中国社会结构变化趋势研究[C]．北京：中国人民大学出版社，2004．76－99．
郑杭生主编．中国人民大学中国社会发展研究报告[R]．北京：中国人民大学出版社，2003．
关源良．重视城市弱势群体在社会分配中的差距扩大化问题[J]．中国经贸导刊，2003，（13）．
周国洪．警惕“底线保障”扭曲[J]．南风窗，2005，（1）．
覃有土，韩桂君．略论对弱势群体的法律保护[J]．法学评论，2004，（1）．
|
|
|
|