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农村房屋买卖存在的问题及法律对策 |
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来源:法律之星 李旭 2007年07月13日 15时17分
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【内容提要】在农村房屋买卖领域，一个突出的变化，就是购买主体由以前的集体经济组织内部成员扩大到外村村民甚至城镇居民。如何解决好这一变化引发的新问题，已成为当务之急。笔者通过对相关立法、实践的思考，认为对于此种农村房屋买卖只能是宜疏不宜堵。但宅基地使用权连同房屋所有权转移应受一定限制，法律对此应作出明确规定，以便对农村房屋买卖加以引导，从根本上减少纠纷的产生，推动社会主义新农村及和谐社会的建立。
【关键词】农村房屋 集体经济组织 地随房走 宅基地使用权
[Abstract]In the countryside house business domain，a prominent change is the buyer expand from beforehand collective economy organization interior member to the outside village villagers even cities inhabitant. How solves this change initiation new problem，has become the urgent matter. Through to the correlation legislation and the practice，the author thought this kind of countryside house business only can be dredging but not stopping up. But the fight of homestead use together with the house property right shift should limited，the law should make regarding this stipulated explicitly，in order to guides to the countryside house business，fundamentally reduces the production of dispute，expectation impetus the establishment of Socialism new countryside and the harmonious society's.
[Key words]countryside house; collective economy organization; land shift with house; the right of homestead use
随着农村经济的发展和城镇化步伐的加快，大量农民涌向城市，各种原因促使他们选择在城市长期居住而打算卖掉农村的房屋，而部分城镇居民则由于其他原因打算在农村买房，同时，农村村民也可能购买本村以外的农村房屋。在这种供需刺激下，农村房屋交易日益频繁，新的形势下引发的纠纷也不可避免地增多。这样，就必然涉及到一个新的领域，也就是本文讨论的农村集体经济组织以外成员购买农村房屋问题。
城市房屋的所有权转移时，须到房屋所在地房屋管理机关及土地管理部门办理所有权转移登记和土地使用权变更登记手续，只有完成这些手续，才发生房屋所有权及土地使用权转移的效力。那么集体经济组织内、外成员间进行农村房屋交易时，其程序和效力又如何呢？这个问题一时难以回答，此类房屋买卖纠纷也已成为司法实践中的难题。原因就在于，目前我国在此领域尚无明确可适用之法律、法规，最高人民法院亦无特定案由。要解决这个问题，只能从长计议。
一、农村房屋及农村房屋买卖主体的界定
笔者认为，农村房屋买卖的标的物为农村居民私房，此处的私房以广义解，包括传统意义上的农村居民住房、杂物房、饲养牲畜用房等。如此，村办企业厂房、农村公益事业用房等则不属于农村房屋买卖中的“农村房屋”。而处于房屋之下的宅基地，一般包括农民生活居住用地，如住房、厨房、牲畜房、仓库、厕所用地等；四旁绿化用地，如房前屋后的竹林、木林、花圃用地等；其它生活服务设施用地，如水井、地窖用地等。在我国农村大多数地方，宅基地就是指一家一户居住生活的庭院用地。
农村房屋交易的出售方，一般为农村集体经济组织的村民，而购买方目前存在两种情况：一是集体经济组织内部成员，二是集体经济组织以外成员。集体经济组织内部成员又分三种：一是本身已有宅基地，且符合国家规定的宅基地标准；二是已有宅基地，但尚未达到国家规定的标准；三是已在集体组织落户，但尚没有被分到宅基地。根据“一户村民只能拥有一处宅基地”的规定，对已有宅基地且符合国家标准的村民，再申请宅基地是不可能得到批准的。因此，农村房屋交易的买方在集体经济组织内部成员间仅限于第二种情况的一部分和第三种情况。作为买方的集体经济组织以外成员，则包括外村村民甚至城镇居民。
二、农村房屋买卖现存问题及原因分析
如前所述，集体经济组织内、外成员间的农村房屋交易日益增多，因此产生的买卖纠纷近年也来呈明显上升趋势。应原告的诉讼请求不同，各地法院在立案时确立的案由也不尽一致，其中常见的诉讼请求是请求法院确认买卖合同有效和责令被告协助办理过户手续。审判实践中，一般将其归类为买卖合同，至于是一般买卖合同还是特殊买卖合同，尚无定论。但自从2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》出台后，大部分地方国土管理部门停止了办理农村房屋土地使用权的过户手续，这对法院作出农村房屋买卖有效的判决产生了很大的影响，形成了判决无法履行的被动局面。为了应对这种局面，一些法院只能采取一些变通措施，如先建议原告对要求被告协助办理土地证过户手续的诉讼请求撤诉，若原告坚持的，则采取其他一些做法：有的在判决主文中注明“如因政策等客观原因不能办理土地使用权过户的，被告方不负责任”，有的在判决被告协助办理土地过户手续的同时要求申请执行人保证暂不申请法院执行过户手续等，或仍判决被告履行合同的协助义务，同时建议有关部门对法院协助执行通知书进行登记备案，在旧村改造、拆迁安置等政策处理时作为依据。
其次，审理农村房屋买卖纠纷案件的问题很多，由于现行法律、法规对该问题缺乏明确系统的规定，法院在处理此类案件时首先要面临法律适用方面的困惑。同类案件，援引不同法律，甚至援引同一部法律的不同条文，如《土地管理法》第62条或第63条，判决结果亦会截然不同。并且，最高人民法院在处理此类案件时也没有规定一个特定的案由，以致各地法院的审理判决五花八门。这样下去，主动权只会牢牢地掌握在裁判者手里，对于维护当事人的合法权益是非常不利的。
最后，关于该领域的基础理论研究存在问题。以农村房屋买卖合同为例，村民将房屋出售给本集体经济组织内部成员，认定买卖合同有效没有什么异议；但出售给集体经济组织以外成员，即外村村民或城镇居民时，合同效力的认定，目前则有两种截然相反的观点。一种观点，认为农村房屋买卖合同无效。理由是：其一，根据《土地管理法》第62条及其他条款的规定，农村宅基地属于农民集体经济组织所有，能享有宅基地使用权的必须是集体经济组织的成员，且一户只能享有一处。如果允许农村房屋出售给集体经济组织以外的人，将导致房屋项下的宅基地使用权一并转让，这势必导致宅基地使用权享受主体的扩大化，违反《土地管理法》中关于宅基地使用权身份限制的规定。其二，《土地管理法》第63条规定：“农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”如果农民的房屋允许自由买卖，就是将与房屋相连接的宅基地使用权作为标的物出卖了，实质上就是对农民集体所有的土地使用权进行非农业建设，因而为该规定所禁止。其三，1999年国务院办公厅在《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》第2条第2款规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建筑和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”另一种观点认为农村房屋买卖合同有效。理由是：其一，1963年3月20日中共中央《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》第2项规定：“社员有买卖房屋的权利。房屋出卖后，宅基地的使用权即随之转移给房主，但宅基地的所有权仍归集体所有。”这一规定，明确了农民拥有买卖房屋的权利，并且房屋买卖完成后，宅基地的使用权也随之转移。其二，最高法院（1992）民他字第8号批复认为：农村房屋买卖，按约定交付房款以及管理房屋的有效。其三，禁止城镇居民到农村购置宅基地有违法律的平等原则。一方面，仅允许农村居民到城镇购置房地产，而不允许城镇居民到农村购置宅基地，对城镇居民来说是不公平的；另一方面，允许城镇居民自由转让其房屋，而不允许农民自由处分其房屋，实际上剥夺了农民与城镇居民财产上的平等权利，对农民来说是不公平的，宪法亦规定法律面前人人平等。另外，禁止城镇居民到农村购置宅基地使得“地随房走”的原则不再适用，即便是通过法院拍卖而来的农村房屋，也只有房屋所有权，而无土地使用权，一旦碰到旧村改造、拆迁安置、征地等，也难以保证得到土地补偿。
（二）原因分析
从社会主义市场经济的基本特征和发展趋势看，农村经济市场化、城市化是一种必然的趋势。集体建设用地流转是整个建设用地市场的有机组成部分，而宅基地使用权的流转是重中之重。“物”也好，“资源”也好，只有在流动中才能实现增值，体现其价值。在计划经济体制下形成的农村宅基地使用制度，已不能适应城市化、市场化的社会经济发展需要。农民追求的是经济利益最大化，其行为方式往往受经济利益的驱动。农民要融入城市，首先面临的就是经济地位的巨大差异，如果限制宅基地使用权的流转，农民就很难通过对其房屋、土地使用权的处分以获得融入城市所需的资金。其次，目前相对于城市房地产交易来讲，我国还没有一部调整农村房屋买卖和土地使用权转让方面的民事法律，从国家立法上，仅靠《民法通则》、《土地管理法》等中的极少规范进行调整。国务院虽于1993年颁布了《村庄和集镇规划建设管理条例》，但其仅规定了申请建房的程序和审批权限，而对农村房屋的流转和纠纷解决问题未作规定。与成熟的城市房地产立法相比，农村房地产立法存在大量的法律真空。规范农村房地产买卖的法规内容模糊，很大一部分依靠文件和地方政策调整，不仅系统性差，而且存在矛盾、权责不清等问题。再者，基于历史原因，绝大部分的农村房主并不清楚自己的房屋性质如何，有很多甚至不清楚可以用来干什么，只是当然地认为，既然是自己的房子就可以随意处置。同时，宅基地私有的观念在农村已根深蒂固，有的农民甚至把自家的宅基地视为“祖传家业”。到了交易时，各方也不清楚农村房屋买卖所应适用的法律，双方你情我愿，看似没什么障碍，却为其后的环节发生纠纷埋下了隐患。那么，如果当事人双方都有良好的法治意识和法律常识，能够在平等对话的基础上形成合法的协议并严格履行，房屋买卖过程中的纠纷必将大大减少。可事实恰恰相反，当事人法律意识淡薄，缺乏对标的物的了解，缺乏对所适用法律的了解，缺乏签订有关财产权协议的法律知识，势必导致在今后的过程中发生纠纷。
三、解决农村房屋买卖现存问题的对策
（一）在认定农村房屋买卖合同效力时应另辟它径。关于农村房屋买卖合同效力的争论，各方都有其合理性，难分伯仲。笔者认为，认定合同无效的观点，其依据并不是很不充分。因为《土地管理法》、《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》等的内容并不明确，国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁土地炒卖的通知》等，更不属于法律、行政法规范畴。也就是说，农村房屋买卖合同并没有违反法律、行政法规的强制性规定；赞成合同有效的观点似乎更占优势，至少合同在法律层面上的效力不存在障碍。以上是比较二者进行的一些思考，但我们应当自问，讨论农村房屋买卖合同的效力，究竟是在什么样的基础上进行，如果双方不是站在同一个平台上，就没有大的意义了。实际上，争论双方的焦点，都是关注农村房屋究竟能否在集体经济组织内、外成员间进行交易，而争论的展开却只是停留在规则层面，并没有挖掘更深层次的现实意义。于是就陷入了一个非此即彼，二者只能选其一的境地，这其实有些类似于钻牛角尖。笔者认为，要从根本上界定农村房屋买卖合同的效力问题，应当换个角度。
其次，明确农村房屋的商品属性及交易程序。农村房屋的卖方应是房屋所有权人。在符合法律规定的范围内，允许屋主根据自己意愿，对房屋所有权进行流转。农村房屋可看作一种特殊的商品，农村房屋买卖只是一种经济行为。农村房屋买卖的程序应包括：申请，由房主向村委会及基层国土管理部门提出出卖申请；审批，由村委会及基层国土管理部门审核并签发意见；签约，房屋交易双方签定合同；办手续，重点是到国土管理部门办理宅基地使用权流转手续；登记备案，上报村委会及基层国土管理部门登记备案。
（二）在实际操作中，应优化、强化管理。通常情况下，当事人出售自己所有的财产在法律上并无任何障碍，但由于农村房屋的特殊性，买卖农村房屋时必须考虑与土地权属相关的法律政策，所以适当的宣传是必要的。这其中具体包含两方面，一是对农村房屋买卖治理的理论宣传，针对的是农村村民及潜在购买人；二是进行专项培训，针对的是基层国土管理部门工作人员。由于直接相关于农村房屋买卖的具体法律和法治体系还有待建立、健全，所以当前和今后一段时间里，实施交易保护的主体仍然是政府行政机关。那么，依据现行的有关适用法规，在优化行政管理的前提下，加大力度规范农村房屋交易市。场的秩序，对于维护人民群众的切身利益和私有财产权益，减少纠纷，促进农村的建设和发展，维护社会的安定，就都有着十分重要的意义了。这方面最值得注意的问题又有如下几个：首先，要对买卖双方之间约定的转让方式、转让期限等进行严格审查和有效督促；其次，要对买卖双方权利义务进行严格的审查和有效督促，审查双方履行约定义务的能力和是否存在非法出卖、转让土地的不法行为。《宅基地使用证》和《集体土地建设用地使用证》是农民合法取得宅基地使用权的重要凭据，因买卖房屋而转移宅基地使用权的，宅基地使用权主体发生变化，应当依照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》及其他规定履行审查、批准等手续，并完成权利主体的变更登记。实践中有些地区的房屋管理部门和土地管理部门对房、地管理脱节，有些当事人在进行变更登记时，只到房屋管理部门办理产权过户登记手续，没有进行宅基地使用权的主体变更，从而使土地管理部门的工作陷入被动。还有的当事人在买卖时未经任何部门批准，既没有进行房屋产权的变更登记，又没有完成宅基地的变更登记。严格地说，此类情况下宅基地使用权和房屋所有权并未发生转移。为了避免不必要的麻烦，应当严格规范审批手续。
（三）为从根本上解农村房屋买卖纠纷，消除司法不统一现象，突破农村房屋买卖瓶颈，笔者认为只能是建立、完善相关法规和制度：
1．虽然农民村民对其房屋拥有一定的所有权，但这也是一种不完善的受限制的所有权，宅基地分配制度的福利性必然产生权利主体的身份特定性与权利取得的受限性，使用权主体应是该农业集体经济组织成员，或与成员有直系亲属等身份关系或其他规定的身份关系。因经济发展、人口流动等，原使用权人不再使用宅基地，依法可以转让，但是，对于宅基地使用权的受让主体，应当有所限制，即宅基地使用权一般情况下只可在本集体经济组织内部自由转让，不得向本集体经济组织以外的外村村民、城镇非农业户口居民出售。如前所述，农村的宅基地具有政策保障性，农民作为中国最大的基础人口和弱势群体，其经济能力和地位明显低于城市居民，农地在一个相当长时期内仍将是大部分农民获取收益和维持生存的基石，国家通过政策审批无偿分配给宅基地供其建房居住，而政策禁止农民住房的买卖、抵押、流通，其目的是防止集体土地流失和使农民在困苦境况下仍居有定所，保障农民的基本生存权利不受侵害。因而，农村土地所发挥的社会保障作用是不容忽视的，大刀阔斧式的土地制度及农户住房制度改革，所带来的负面影响是不容低估的。
2．如何立法或立法如何，无非是为了更好地保护农民的利益，但诚如田成有先生所言：“无论立法多么神明，法律始终是有局限性，法律的不合目的性、不周延性、模糊性和滞后性是人类社会面临的基本事实，‘有限的’法律和‘无限的事实’之间、稳定的法律和多变的现象之间、滞后的法律和超前的社会之间，这是任何一个国家所面临的棘手问题。如果仅以刚性法律规定农村房屋不能在集体经济组织内，外成员间进行交易，显然是不符我国实际情况的。这将导致农民的房屋所有权并不是真正意义上的所有权，因为其处分权能无法实现。作为“第1点”的例外，少数农村房屋可以出卖给本集体经济组织外成员，包括外村村民和城镇居民。但应作精心设计，比方说，根据各村统计的具体情况，基层国土管理部门（以乡镇国土所为宜）可建立数据库，范围主要是符合出卖房屋现实需要的农户，至于界定标准可依各地情况具体操作。今后的潜在出卖房屋人就限定在这个数据库里面；同时，对各个村庄的年出卖房屋数按实际情况规定一个比例，防止农村房屋的滥买滥卖。当然，要做到这点，要求国土部门必须掌握具体数据，严格审批手续。
3．对拍卖的、城市规划已确定为居住区范围内的农民宅基地等特殊情况，由政府确权或征为国有土地，再依法转让给买受人。土地上的农民住宅则纳入城市私房管理，只要补交土地出让金，这些农宅就可以进行房产交易。而在各乡镇，则成立农民住宅置换中心，进城农民的住宅可由中心预付一定住房交易款收购储备后进人市场。这样做的好处是城里人有了在农村买房的可能，也将大幅提高农村房屋价格，让农民也享受到城市化的成果。
4．我们要尝试更新思维，走出宅基地使用权转让的误区。既然农村房屋买卖有现实需要，人们很自然地便想到宅基地使用权能否顺利转让。这种思维路径，在不知不觉之间步入了一个必须选择的误区，以致陷入僵局。这种情况的出现，一个重要的原因在于思维局限于“物权”领域，无论是“宅基地所有权”还是“宅基地使用权”，仅在物权领域内寻找解决方案。如果思维开阔一些，同一问题可否在“债权”领域里解决呢？物权法草案第13章规定宅基地使用权，显然是将它作为一种用益物权，而这种用益物权带有一定的身份色彩，是村民的基本的生活保障，应该限定为村民专有。农村房屋的买受人，为了达到其在法律上合法利用宅基地的目的，完全可以通过法定租赁权解决问题，并非必须借助于取得“宅基地使用权”实现目的。况且，这种一并转让的“宅基地使用权”，由于不得单独转让、不得抵押，虽有物权之名，未见多少物权之实，而通过租赁权足可以达到利益保障之目的，更何况租赁权还有物权化的趋势。
那么，允许宅基地使用权流转是否有碍集体经济组织对土地享有的所有权呢？笔者认为，并不影响。宅基地一旦划拨给村民使用，集体经济组织对其所有的土地实际上并不能行使更多的权利。当村民出售房屋时，仅仅是宅基地的使用权人更换了，村民并不能通过出售房屋而从中获得宅基地的收益，他只能获得出售建筑物的利益。因此，对集体经济组织的经济利益并不存在侵犯的问题。且允许农村房屋自由转让，将使农村的房屋发挥最大的效用。为此，笔者建议，国家对村民售房也可考虑参照城市房改房上市的有关做法，由集体土地所有权人收取一定的土地收益。作为村民，其无偿使用宅基地是基于其特定的社员身份，通过购房取得他人宅基地使用权的人如果不具有社员身份，完全可以通过向土地的所有权人交纳一定的费用取得宅基地使用权。这与国家的土地政策并不矛盾，国家对耕地的保护是采取严格的政策，而宅基地与耕地性质不同，经过合法报批，宅基地上已建造了建筑物或附着物，一般不会再恢复到耕地性质，允许农村村民出售房屋与国家对耕地的保护政策并无抵触。因此，对宅基地上住房的出售应当采取放开的政策。
同时，在相关法规、制度未建立、完善以前，要择其要者先付诸实施。对农村房屋买卖的“热点”区域而言，当前十分迫切的工作是针对性地由全国人大常委会以法律解释的形式对涉及农村宅基地转让的农村房屋买卖作出明确规定。因为土地问题除了涉及审判机关外，还涉及到土地、建设、房屋管理等众多机关，由全国人大常委会作出法律解释，有利于法院生效判决执行中得到其他机关的积极配合执行。
结语
农村房屋买卖，究竟是一般买卖合同关系还是特殊买卖合同关系，笔者认为可以暂且不问。当务之急，就是要对本文所讨论的农村房屋买卖，即购买方为集体经济组织以外成员的农村房屋买卖，至少在“热点”区域，采取先行性措施。
“三农”问题已成热点，作为“三农”之一的农民，作为占全国人口总数百分之八十以上的农民，他们的实际利益究竟怎样才能得以维护，是非常值得深究的。再联系到眼下的社会主义新农村建设，我们要深刻认识到，这些浩大工程的开展，不是喊几句口号就可以了，必须从细微处着手，必须要有全社会的激情参与。而作为法律从业者，不妨从解决农村房屋买卖问题开始。
【作者介绍】湖南大学法学院2004级民商法学专业硕士研究生，主要研究方向，合同法。
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