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董正伟——论“迁徙自由”和“居民身份证”取代“城乡分类户籍制度”的实现
      2007年08月22日 13时51分 
   [ 相关资料 ] 　主题分类: 工商行政 
　“户籍制度”相关资料：新闻动态　法规文件　典型案件　论文文献
 
　　迁徙自由是指一个国家的公民在其国家领土范围内享有迁移、变换居住地和工作生活地的自由和权利。这是公民人身自由权的一种延伸。然而由于我们国家的特殊历史情况和背景，《宪法》和法律对这一基本的公民权利没有规定。相反，相关基本法律以城乡户籍分类管理制度的方式对公民的迁徙自由权利做了限制。而城乡分类制度的存在不仅仅是限制了公民的迁徙自由权利，它在制度上造成了城乡居民差距和不平等。

　　我国《宪法》1954年有公民迁徙自由的规定，后来由于城市就业压力加大和社会治安稳定的考虑，删除了这一规定。并一直延续至今。今天市场经济的高速发展，人员流动加快，事实上城乡户籍制度已经无法限制人员的实际流动。据不完全统计，全国每年至少有10%的流动人口。这种大规模的人员流动实际上就是一种“迁徙自由”。

　　现在城乡户籍分类管理制度只不过成了城市居民歧视农村居民的法律借口。这种由于法律制度设计不合理造成的公民政治经济地位不平等、是严重的违背宪法原则的。而和谐社会目标的提出，把消除贫富差距和城乡差距的历史任务摆在了我们面前。传统的城乡分类户籍制度必须被废除，代替的是居民身份证管理制度和公民迁徙自由权利。

　　《中华人民共和国宪法》（1954）第九十条规定：中华人民共和国公民的住宅不受侵犯，通信秘密受法律的保护。中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。

　　有人说，废除了城乡户籍分类管理制度，允许公民迁徙自由。那么农村人口大规模向城市人口迁徙，社会不乱套了吗？首先，要明确一个概念，法律规定公民的迁徙自由权，不必然意味着所有的公民都不停的“蚂蚁搬家”式的迁移。迁徙自由是一项公民基本权利。限制公民基本权利就是违反公民法律面前人人平等和公民享有的人身自由权。其次，要明确公民为什么迁徙。公民迁徙多半是为了工作和生活方便。当大城市没有生存空间和就业空间的话，没有人往大城市迁徙。再者，当全国地区差距和城乡差距不存在时谁还迁徙呢？

　　第三，我们用居民身份证代替城乡户籍登记管理制度，实现所有公民在法律上和政治经济地位的真正平等和公平，废除一切城乡分类管理的不公平法律制度。那么所有的人员为了就业而流动时、根本不需要迁移自己的身份证明。只需要把身份证明信息在当地有关部门进行备案和登记即可，而且这种登记和备案是免费的服务。政府所要做的是把居民身分证个人信息进行全国联网，和为流动人员“刷卡”式登记备案提供便利。

　　实行居民身份证管理主要的难题在于，一、现有的计划生育政策如何进行；二、农业生产的稳定发展；三、全体国民的社会保障。最核心的问题是农业的生产经营问题。废除城乡户籍制度之后，现有的农业生产土地权属问题首先是个大问题。因为所有的公民都有权利从事工农业生产。不仅仅是农业生产者进城做工的问题，还有城市劳动力参与农业生产的问题。解决了这个问题，剩下的问题就好办了。因为这个问题的解决可以保证农业生产的问题。同时保证现有10亿农业生产者在城乡户籍废除后的“大迁移”不发生。

　　《宪法》和《土地法》规定了农业生产用地是集体所有。农业生产土地承包经营期限是30年不变。制定中《物权法》也有这样的规定。在城乡户籍改革同时，应当对《宪法》及相关法律做出修改，规定“农业生产用地属于集体所有。这个集体是现有的从事农业生产的全国农村居民各组织。”“农业生产土地承包经营权50年不变。现有农业承包经营者退出承包经营，和新的从事承包经营加入者须经所在居民组织全体农业承包经营户集体讨论通过。且新加入农业承包经营户必须有新的空闲耕地基础上方能进入。这样可以保证废除城乡户籍管理制度后，现有农业生产的稳定。同时避免农业劳动者大规模向城市流动的情况出现。

　　居民身份证管理制度代替户籍制度改革推行后，现有从事农业生产的劳动力“不大规模”的集中向大城市流动。农业生产就能保持稳定。接下来的问题就是计划生育政策的继续贯彻执行问题。我们说大的农业人口基本稳定情形下，现有的计划生育管理没有多少区别。有一点难点是10%——20%的人员在全国自由的就业和流动是不可避免的。此时我们是利用居民身份证信息联网系统，对居民实行动态跟踪、备案登记管理。

　　那就是说居民的身份证记载着公民的出生时间和地点，以及成长教育经历，包括后来的工作和结婚生育情况。身份证对公民出生地点和时间是“永恒式登记”，学习和工作地是备案式登记，不迁移“身份登记的出生地和经常工作生活地”。也就是说；所有的公民一出生救灾身份证明上登记为什么时间和地点，一生不再迁移和变更。法律所要做的是确定一个明确的出生地登记原则，而不是单纯的父母的任何一方出生地。政府要做的是建立全国的公民身份证信息系统，和便利公民流动备案登记的“刷卡”服务系统。一旦一个成年的男女进入一个城市身份证信息管理系统，进行“刷卡”登记备案后，已婚的妇女或者适龄的妇女就可以纳入所在地的计划生育管理服务系统。计划生育管理问题因此得到很好解决。

　　居民身份证系统取代城乡户籍制度之后的最后一个难题是劳动者的社会保障问题。这个问题更好办。把现有的城市劳动者和企业按比例缴纳社会保险的制度，变更为社会保险资金“税收化”管理。这样可以很轻松的解决社保资金严重缺口的问题。曾经有一个调查数据，全国有25%的劳动者没有缴纳养老保险，现在这个数据至少增加5%。而很多劳动者由于工作变动和失业、下岗等问题养老保险缴纳中断。而未来社会劳动者就业中失业和变化工作岗位是经常性的问题，大学生就业难也是长期的社会问题。

　　无论每一个劳动者在一个企业工作多久，都是为社会经济发展和国家税收做了贡献。那么在企业税收中附加一项3%或者5%的社会保险税就可以解决养老保险资金缴纳的问题。因为以前的按比例缴纳保险，实际上仍然是企业缴了多数。只不过是传统的社会保险缴纳方式缴纳过程中进行了个人、企业、国家的一次分配而已。但是这多一道分配工序就是增加了资金流动环节的成本，如银行从中赚取了手续费。社会保险资金缴纳“收税化”既解决了社会保险来源不足问题，又堵住了企业偷缴、漏缴或不缴社会保险的违法问题。同时减轻了企业资金流动成本和劳动者的后顾之忧。

　　通过以上分析，我们可以肯定地说公民迁徙自由权利的重新回归是利国利民之举。公民身份证管理制度取代城乡户籍分类管理制度更是社会发展的必然趋势。诚如此，它的优越性把和谐社会目标的建设和实践推向了一个新的发展阶段。贫富差距和城乡矛盾在制度上得到缓解，更好的实现了社会的公平正义和法治社会目标。

　　【作者介绍】北京中银律师事务所
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