笔者曾从事农村工作六年，亲身组织和经历了多次村级选举，对村级选举实践中存在的一些问题进行过思考，其中流动票箱的使用问题更是令我关注。本文试图分析我国有关农村基层选举中流动票箱的现行立法缺陷，并就其完善提出相应的对策建议，以请教于大家，不当处，请指正。
利用流动票箱投票，作为农村基层选举活动中常用的一种辅助投票方式，切实解决了由于农村地域广阔、选民分散难以集中等客观原因给选举造成的困难，对推进我国农村民主法制建设进程发挥了一定的作用。但随着当前民主进程的推进以及农村物质文明、精神文明、政治文明的协调发展，广大农村群众的民主意识空前增强，现行立法中有关流动票箱的规定已表现出了诸多不完善、不合理之处，在实际操作过程中，也呈现出了诸多的缺陷，甚至与我国现有的民主进程背道而驰。
一、现行法律法规中有关流动票箱的立法缺陷
我国现行法律中，有关流动票箱的规定，主要见于《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）中。地方性法规中，福建省的《福建省县、乡两级人民代表大会代表直接选举实施细则》（以下简称《省实施细则》）中有更为详细、具体的规定。它们的主要规定及缺陷有：
1、关于流动票箱设置的法律依据
《选举法》第八章选举程序第三十四条规定：“……各选区应当设立投票站、流动票箱或者召开选举大会进行选举。”该规定从法律上确立了流动票箱设置的合法性。
《选举法》中的这条规定过于笼统，只规定了流动票箱是投票选举中“应当设立”的三种选举形式中的一种，而没有规定流动票箱设置的法律前提，从而为之后选举中流动票箱的随意设置创造了“条件”。
2、关于流动票箱设置的法律原则
虽然在《选举法》中，未对流动票箱设置的法律原则（或者说法律前提）进行规定，但省级立法中多少对此有所限定。如《省实施细则》第七章选举程序第三十三条规定：“……各选区根据便于组织、便于选民参加投票选举的原则，经县级、乡级选举委员会确定，可设若干投票站、流动票箱或者召开选举大会进行选举。……”由此可以看出，《省实施细则》规定设置流动票箱必须遵循的原则有三：一是便于组织选民参加投票选举；二是便于选民参加投票选举；三是须经县级、乡级选举委员会确定（此处的“确定”可以理解为“同意”）。这三项原则也可以说是设置流动票箱必须具备的三个前提条件。
但是，这三项原则同样过于宠统化，不够详细、严密。它对流动票箱的适用主体（即哪些选民可以参加流动票箱的投票）没有明确规定，对“便于”的衡量标准和尺度没有明确界定，对流动票箱设置的数量没有明确限定，这样就不仅为选举中流动票箱的随意设置准备了“条件”，甚至为流动票箱的过多滥用留下了隐患。首先，农村农民群众因为职业特点的缘故，造成他们是一个较为松散群体，要将他们集中起来参加选举，是有一定困难的。因此，主持选举工作的选举工作人员，为了尽早、顺利完成选举任务，常常采取在选区内多设流动票箱的办法，将选举工作人员分成尽可能多的小组，分头逐一上户登门进行投票选举。其次，由于流动票箱选举存在着管理疏漏、监督不力等特点，少数别有用心者尤其乐衷于设置流动票箱，以达到自己的目的。第三，也正是由于流动票箱的存在，而且由于没有对哪些选民可以适用流动票箱进行投票作出限制性规定，广大农村选民大都选择呆在家中等候流动票箱上门，而少有人会主动前往投票站或是选举大会会场投票。这样，在农村基层的选举实践中，就至少会直接导致以下结果：一是导致本应作为辅助投票措施的流动票箱变成了投票的主要形式；二是导致投票站往往成为虚设；三是导致选举大会难以召开；四是导致流动票箱成为少数别有用心者破坏民主选举、实现一己之私目的的工具。
3、关于流动票箱工作人员的配置
《省实施细则》第七章选举程序第三十三条第二款规定：“使用流动票箱进行投票选举的，应有三名以上选举工作人员接受选民投票。”
该规定中，对每个流动票箱应配置的选举工作人员人数的下限进行了规定（即三名以上），但并未对这“三名以上选举工作人员”的具体构成作出规定。这样，在具体的操作实践过程中，配置流动票箱选举工作人员时，就常常出现只重人数、不重人员构成的现象，从而使得流动票箱投票成为选举全过程中监督最薄弱、操作程序最不严密同时也是最易被别有用心者利用的一个环节。如这三名选举工作人员均是候选人的近亲属，或是本身就有着相同选举倾向的选民，那么其选举的结果也就无民主可言了。
4、关于委托代写选票中的委托人
《选举法》第八章选举程序第三十六条第二款规定：“选民如果是文盲或者因残疾不能写选票的，可以委托他信任的人代写。”在《省实施细则》第七章选举程序的第三十六条中，对委托人的范围也有相同的规定。根据以上法律法规规定，有两类人具有作为委托代写选票的委托人的资格，即文盲选民和因残疾不能写选票的选民。
这里，因残疾不能写选票的选民，比较好理解，实践中不会有多大的争议。而将文盲选民作为可以委托代写的委托人，是值得商榷的。首先，文盲不好界定，文盲没有也不可能发证；其次，笔者认为，投票选举是不需要有多少文化知识的，也就是说，文盲投票即使存在一定障碍，也应该是不需要代写的；第三，既然文盲可以找到“除代表候选人之外的他信任的”选民代写，那么，他为什么不能请这位值得信任的选民告诉他选票上的候选人哪个是甲哪个是乙哪个是丙，然后亲笔在选票上自己支持的候选人姓名上方空格内划个圈呢？因为即使文盲如阿Q者，划个圈应该是没有问题的，没有必要请人代劳。
当然，上述法律法规中，文盲或者因残疾不能写选票的选民，是“可以”委托他信任的人代写，而不是“应当”。但是，既然法律法规规定了文盲“可以”委托代写选票，这就为文盲委托代写提供了法律上的依据。同时，由于日常生活中的文盲范围界定不明，文盲的认定具有随意性，加上法律法规未对委托代写选票的行为规定审批性程序，于是，在实际投票选举过程当中，当部分选民外出或是临时有事不在家中（且未委托他人投票）时，抑或选民本身写票积极性不高时，选举工作人员基于提高参选率的考虑，就可能将该选民划归文盲之列，使得委托代写选票的数量被任意增加。于是，民主有了被任意利用、随意践踏的可能。
5、关于委托代写选票中的受托人
《选举法》第八章选举程序第三十六条第二款规定：“选民如果是文盲或者因残疾不能写选票的，可以委托他信任的人代写。”此处的受托人规定为“他信任的人”。而在《省实施细则》第七章选举程序的第三十六条规定中，对受托人的范围设定为“除代表候选人之外的他信任的选民”，即受托人必须是选民但不能是代表候选人。从这两条不同的规定来看，显然《省实施细则》的限定是不大合理的，而《选举法》的规定则较为合理。
按常理，委托人对其信任的人，自有其信任的充足理由。只要委托人或受托人不存在被胁迫的情形，委托人委托他信任的人代写选票，应该不成问题。如果委托人对某一候选人是信任的，他委托这位候选人选其本人，无不当之处；如果委托人对不是选民以外的其他人是信任的，即使受托人是限制民事行为能力人，也无不当之处。
6、关于委托投票的审批程序
《选举法》第八章选举程序第三十八条规定：“选民如果在选举期间外出，经选举委员会同意，可以书面委托其他选民代为投票。每一选民接受的委托不得超过三人。”在《省实施细则》第七章选举程序的第三十六条中，有基本相同的规定，不同之处，只是委托投票除经选举委员会同意外，还可以经选举委员会授权的选举办事处同意。根据以上法律法规规定，可以委托他人投票的只有一类人，即在选举期间外出，并经选举委员会或者选举委员会授权的选举办事处同意可以委托投票的选民。
如前所述，农村农民是个较为松散的群体，加上现今农村群众民主政治意识还没有被充分地激发出来，在实践中，许多农村选民对选举不够关心、不够关注，在选举日到来时，如果其家中有私事临时需要外出或是天气晴好需要出工，他们大都就会选择外出而不是参加选举，甚至不会与选举工作机构打个招呼。当然，也有具有民主意识的选民，他们会委托其他选民代为投票。那么，这样就出现了一个问题。往往农村选民在选举日外出，是一种临时的行为，这种情况下，要其按照法律法规规定，既要以书面形式委托，又要经选举委员会或者选举委员会授权的选举办事处同意（按法律规定，选举委员会设在县、乡镇一级，选举办事处设在乡镇一级），这在具体操作中从形式上、时间上来说都是有一定难度的，不现实的。如果因为时间上来不及申报、审批这一手续，致使该选民未能实现委托投票，必然会造成参选率过低。在实践中，为了确保实现较高的参选率（这也是各级选举任务中的一项硬指标），一些规避法律甚至是违反法律的弄虚作假的手段（如任意代投选票等现象）就常常被堂而皇之地运用于选举过程当中。
二、立法矫治建议
1、流动票箱设置的法律依据、法律原则
关于流动票箱设置的法律依据和法律原则，建议作如下表述：①各选区根据便于组织、便于选民参加投票选举的原则，经县级、乡级选举委员会确定，应当设立若干投票站或者召开选举大会进行选举。②对于确因身体原因不能亲临投票站或选举大会投票又不愿委托他人投票的选民，应当设置一个流动票箱，由三名以上选举工作人员负责登门接受投票。③确因身体原因不能亲临投票站或选举大会投票又不愿委托他人投票的选民名单，经选举委员会（或选举办事处）批准同意后，于选举日前在选区内予以公布，接受选民的监督。
这样规定的意义在于，首先，明确规定了流动票箱只是作为一种辅助的投票措施而存在，它不是一种主要的投票形式；其次，投票站或是选举大会作为主要投票形式的法律地位得以确保实现；第三，对适用流动票箱投票的选民和流动票箱的设置数量进行特别的限定，避免了流动票箱设置的任意扩大化，减少了少数别有用心者利用流动票箱破坏民主选举、实现一己之私目的的机会；第四，流动票箱的减少有利于增加投票站或选举大会的实到选举人数。
2、流动票箱工作人员的配置原则
在确定流动票箱工作人员人数应为三人以上的前提下，对流动票箱工作人员的配置原则进行明确。建议遵循以下两条配置原则：①利于工作人员之间相互监督、相互制约的原则；②分别由选举委员会（或选举办事处）和候选人各方各自推荐一人组成或协商组成的原则。
这样规定，是借鉴了仲裁委员会的人员结构设置原则，它对于加强对流动票箱使用的监管，堵塞流动票箱使用中存在的“票不够，流动票箱凑”等诸多漏洞具有明显的效果，同时也增加了流动票箱选举的公平性和公开性，为选举工作人员洗清了嫌疑。
3、委托代写选票中的委托人和受托人
委托代写选票中的委托人范围应限定为“因残疾不能写选票的”，受托人范围应限定为“委托人信任的人（无民事行为能力人除外）”。这样就避免了委托代写选票现象的泛滥，从而有效地维护了选举的合法性与民主性。
而在参加投票时，不识字的文盲经他信任的选民指导后，再自行填写选票应该是不成问题的。
4、委托投票的登记式审批程序
建议建立委托投票的登记式审批程序，具体规定是：①选民如果在选举期间外出，需要委托其他选民投票的，应当向受托人出具选民证和书面形式的委托书；②受托人应于选举投票前向所在选区的选举工作机构提交书面委托书和委托人选民证，由所在选区的选举工作机构登记在案；③选举工作机构经核查，确认受托人接受的委托未超过三人后，向受托人签发代选证；④受托人凭选民证和代选证领取选票，参加投票。
之所以建议采取这种登记式审批程序，首先是因为在选举过程当中，当选民确有事不能参加投票时，他拥有委托其他选民代为投票的权利；其次，由于事出有因、事起突然，加上选举日的法定性，这种委托常常没有时间来履行复杂的报送式审批手续（选举委员会和选举办事处均设在县级或乡镇级）；再次，如果审批手续过于严格、过于繁琐，势必会侵犯到委托人的投票权利；第四，只要严格把握住“书面委托书、委托人的选民证、受托人接受的委托不超过三人”这三个细节，委托投票的立法本意就一定能够实现。
【作者介绍】福建省光泽县人大办公室副主任、主任科员
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