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保障性住房欠缺法律庇护 专家:应尽快出台住宅法
      来源:法制日报   2007年10月29日 14时20分 
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　“住宅法”相关资料：新闻动态　法规文件　典型案件　论文文献
 
　　10月23日，由北京市房地产法学会、中国人民大学法学院、浙江工商大学法学院、北京市法学会环境资源法学研究会、北京市海淀区和谐社区发展中心等单位举办的“物权法与住有所居———住宅立法论坛”在中国人民大学举行。

　　会上有多名地产界官员和法学界专家出席，热烈讨论了住宅法的细节。随着住宅保障体系的进一步发展，以及物权法10月1日的实施，住宅法再度受到关注。

　　今年全国“两会”期间，就有人大代表提出了住宅法立法案的议案。9月19日，建设部住宅与房地产业司沈建忠司长作客中国政府网，谈到政府将研究住宅法草案，就是使目前的政策真正实现法制化、规范化。

　　据悉，住宅法将对我国住房市场发展规划、管理机构、市场主体和市场运行的监督管理，以及住房保障制度等予以规定，作为规范房产市场的基础法律。同时根据住房市场的现实情况和需要，对相关法律法规的条款加以完善、修改和细化。

　　1980年就已提出

　　早在1980年7月14日，国家有关部门召开了住宅法起草工作调研会，住宅法的起草工作第一次展开。当时适逢中国住房改革前期，住宅法的制定显得尤为迫切。

　　中国房地产及住宅研究会副会长张元端曾经先后在建设部房地产业司和体改法规司从事司长工作，对于住宅法的历程感触颇深。

　　1983年，《中华人民共和国住宅法》被正式纳入全国人大常委会的立法计划。1985年，完成《中华人民共和国住宅法》(试拟稿)，并且印发广泛征求意见，内容包括总则、住宅建设、住宅所有权、住宅买卖、住宅分配、住宅租赁、住宅拆迁等12章，共111条。

　　“但由于当时住房制度改革还在不断深入、新情况不断出现等原因，住宅法未能出台。”张元端说。

　　1985年7月，国家全面展开了全国城镇房屋普查。1986年1月6日成立的国务院住房制度改革领导小组和领导小组办公室也标志着房改上升到了新的层面。

　　张元端曾经在1988年至1993年期间在建设部住宅与房地产业司担任司长职务，这期间有关住宅法的议题被搁置。直到2001年，建设部再次提出起草住宅法，以切实保障房地产权利人的合法权益。

　　“但由于住房改革还没有尘埃落定，中国的房地产市场仍然处于转型期间，变化性太大，只好下次暂时放了下来。”张元端说。

　　为实现“住有所居”

　　随着物权法的实施，人们越来越期望住房保障制度能上升到立法的高度，伴随着来自社会上对住房平等的呼声，住宅法再次受到热议。

　　前不久，党的十七大报告指出，社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。

　　其中，我们不难发现其中的几个关键词语———“着力保障和改善民生”、“促进社会公平正义”以及“住有所居，推动建设和谐社会”，在构建和谐社会为目标的大前提下，“住有所居”意义非凡，“安居”才能“乐业”，这是促进社会公平正义的关键一环。

　　张元端认为，公民的居住权是生存权的一部分，只有保障了公民的居住权，保障了“居者有其屋”，才能更好地贯彻胡锦涛总书记在十七大报告上提到的构建和谐社会的宏伟目标。

　　现实中存在着诸多的住房问题，实践证明，仅靠政策来扭转房地产市场局面，完善住房保障制度是远远不够的。

　　自2003年开始，国务院相继颁发了“前国八条”、“后国八条”、“国六条”等一系列重要文件，提出建设和完善适合我国国情的住房保障制度。

　　2007年8月7日，国务院发布了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，意见要求各级政府把解决城市低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作，作为住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责。

　　从这些措施来看，国家对于调控住房市场的决心非常明显，效果也非常显著。但这些措施欠缺法律的维护和支持，房地产市场中稳定军心的“将”棋始终没有出现。

　　另外，有学者提出，原本旨在解决低收入者住房问题的政策法规偏离本意。比如，开着宝马车的富商购买经济适用房，经济适用房、廉租房面积过大等现象加剧了住房供给矛盾，偏离了社会保障性住房的本意。

　　中国人民大学法学院教授刘俊海对本报记者说，国务院应对房市出台一系列政策后，房地产市场有了明显改善，但要保证住房配置公正依然困难。我国的住房保障体系已经基本建立，但并未健全。倘若要从根本上改善我国住房保障问题，最终是要将政策法制化、规范化。“住宅法是运用公权力来改善房地产供给结构，满足低收入人群住房的一个重要手段，这和打造服务型政府、依法治国、建设社会主义法治国家等理念不谋而合。”

　　在这个大背景下，住宅法被赋予了更深厚的意义。

　　“它是我国立法体系中的一个基本法律，必须要有住宅法。”张元端肯定地说道，“住房是民生问题中最重要的，所以住宅法是不可缺少的法律，需要在法律中占有一席之地”。

　　“条例”先行，“法”随其后

　　由于住宅法要提交全国人大常委会审议，所以周期可能会比较长，在此之前，建设部可能先推《住宅保障条例》。据建设部内部人士透露，早在全国住房工作会议召开之前，建设部已经着手草拟《住宅保障条例》，并征求了有关方面意见。该条例包括了廉租房和经济适用房大家熟知的住房保障体系。

　　据悉，建设部此举是为了采取稳妥办法，“条例”先行，“法”随其后。

　　张元端认为，虽然房价节节攀升，但国家为低收入者提供保障性住房的政策也渐渐有了雏形。

　　一个健康的房地产市场需要三点来互相平衡，张元端将其总结为“三个两条腿走路”：第一个，市场供应和社会保障相结合；第二个，租赁和购买相结合；第三个，一级市场(新房)和二级市场(二手房)相结合。“可以说，目前中国房市的状态正在向这三点迈进。”

　　今年年初，24号文件的出台把住房保障提高到了一个新的高度，房市的两个转变正在悄然进行。过去，由于太过依赖房地产业拉动经济增长，导致市场住房远远大于保障住房，现在“重市场，轻保障”的现象正在转为“市场、保障并重”；另外，廉租房的模式已经形成，从以前的“重买房，轻租赁”转变为“买租并重”。

　　从这些转变可以看出，24号文件正在扭转中国房市发展至今的一些缺陷，这也为住宅法的出台铺好了道路。

　　在张元端看来，目前住宅法的立法条件已然成熟，正在逐渐明朗化。

　　主要内容

　　“目前有一个误解，一些人普遍认为住宅等同于房地产业。实际上，它们是两个完全不同的概念。”张元端认为，“发展房地产业是经济问题，需要的是经济方面立法；而住宅问题是社会分配方面的问题，需要一个社会分配方面的立法，两者相辅相成”。

　　张元端认为，住宅是一种特殊商品，具有不可替代性，必须用法律来保障住房公平。所以住宅法的内容将更多地涉及到“公平”、“公正”、“保障”这些关键词。

　　2001年，建设部再度将住宅法提上日程，当时的建设部住宅与房地产业司司长谢家瑾接受采访提到了住宅法的内容，据其介绍，关键在于两方面：一是保证居住权；二是保护消费者的权益。

　　关于住宅法的研究，在学界从未停止过。南京大学法学院于2004年就出版过《中国住宅法研究》一书，其中详细阐述了住宅法之于民众的重要意义以及法律应所涉及的内容。

　　住宅法的出台势在必行，如今一些学者把工作重心转移到如何将住宅法和中国国情相结合的工作上，换句话说，中国需要什么样的住宅法？

　　中国社会科学院金融研究所研究员易宪容认为，中国民众所需要的住宅法最低限度的宗旨是要求房地产市场生产完全、舒适、绝大多数居民都有支付能力的住宅。

　　刘俊海教授认为，住宅法是住宅的公正之法，它的理念在于“公平与效率兼顾、规范和发展并举”，强调房地产业的公平竞争，更多地体现出公共利益，“所以它社会法的色彩比较浓，不是一部私法，应该大胆地体现出居住权是一项重要的人权”。

　　将会良性影响房市

　　针对我国目前房地产市场的问题，住宅法出台后能不能立竿见影，专家们一直持观望态度，但作为保障人民居住权的一部法律，其效果不会在一朝一夕间显现，而是一个厚积薄发的过程。

　　我国住房改革将住房商品化后，房价走势虚高，买不起房子成为民生问题中最重要的问题之一。

　　张元端认为，要解决房价问题，就要扩大供给，缓解供求矛盾；抑制投机，防止哄抬物价；加强保障，平抑住房价格；降低成本，保障低收入人群的购买力。所以，住宅法实施后，一定会有利于保持房地产市场的稳定。政府可以用政策直接调控价格，比如经济适用房、廉租房政策；也可以用政策间接调控房价，比如利率、首付、第二套住房等。住宅法可以为这些政策提供强有力的法律支持。

　　著名法学家关怀对本报记者提到：“在我国的住房改革中，出现了一些投资者和投机者，导致一些低收入者反而买不到经济适用房。还有一些人在城市拆迁过程中，用政府给与的补偿款很难再买到商品房，变成了无家可居者，从这个意义来说，经济适用房和廉租房的社会保障性并没有发挥到应有的作用。所以，呼吁住宅法可以尽快出台，将经济适用房、廉租房等保障性住房的建设、作用通过法律确定下来。”

　　“住宅法和房地产市场是并行不悖的，只会让房地产市场发展得更好，减小市场压力，不会限制打压房地产市场的发展。”刘俊海认为，“另外，政府要加大财力投入，鼓励开发商承担社会责任。既需要‘胡萝卜’政策，也需要‘大棒’政策，对于社会保障性住房，为房产商、租赁公司提供一定的优惠措施，对违反法律规定的，也应规定相应的惩戒制度”。

　　刘俊海建议，由于住宅法涉及到广大民众的切身利益，所以在起草阶段完成后，应该利用媒体、网络公开广泛征求广大民众的意见，让其立法过程更加具有公共性。

　　中国房改28年路线图

　　启动房改的时代背景：

　　计划经济下长期实行住房实物分配，公房租金低，租不养房，加以政府和企业财力不足，无法大量建房，造成恶性循环，居住条件难以改善。

　　1980年4月2日，邓小平同志发表关于建筑业的地位和住宅政策问题的谈话，对住房生产、流通、分配、消费在内的全过程进行了通盘的改革设计。

　　这一具有划时代意义的重要谈话，揭开了我国住房制度改革的大幕。正如“国发[1991]30号”文件指出的那样：“我国城镇住房制度的改革，自从邓小平同志1980年提出出售公房，调整租金，提倡个人建房买房的改革总体设想以来，逐步在各地展开。”

　　阶段一 1980年至1988年试点

　　房改的目的：实现住房商品化、社会化。

　　我国房改在试点阶段主要探索了三大改革：一是出售新、旧公房；二是住房商品化；三是租金改革。

　　首次着手起草住宅法。1980年7月14日，召开住宅法起草工作调研会。1983年，《中华人民共和国住宅法》就被正式纳入全国人大法制委员会的立法部署。1985年，完成《中华人民共和国住宅法》(试拟稿)，印发征求意见。但由于当时住房制度改革还在不断深入、新情况不断出现等种种原因，未能出台。

　　阶段二 1988年至1994年从分批分期到全国推进房改

　　1988年2月，国务院决定用三五年时间，在全国城镇分期分批把住房制度改革推开。

　　1991年11月，国务院决定在全国推进房改。

　　这一阶段，把向居民个人出售新旧公房作为推动住房商品化的基本措施之一，把合理调整公房租金作为住房制度改革的核心环节。

　　阶段三 1994年至1998年深化城镇住房制度改革

　　1994年7月18日，国务院颁发《关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发[1994]43号)。

　　1、首次提出建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。

　　2、首次提出全面推行住房公积金制度。

　　3、首次提出加强经济适用住房的开发建设，加快解决中低收入家庭的住房问题。

　　4、首次提出鼓励集资合作建房，继续发展住房合作社，加快城镇危旧住房改造。

　　5、首次提出严格控制高档房地产开发项目。

　　6、加大租金改革力度。并对经济困难户实行减、免、补政策。

　　7、向高收入职工家庭出售公有住房实行市场价，向中低收入职工家庭出售公有住房实行成本价。

　　8、从1995年开始实施安居工程，以成本价向中低收入家庭出售。

　　9、强调“加快住房建设和推进城镇住房制度改革是各级人民政府的重要职责”。

　　阶段四 1998年至2003年停止住房实物分配实行住房分配货币化

　　1998年7月3日国务院颁发“国发[1998]23号”文件，要求进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设。

　　1、停止住房实物分配。1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。

　　2、首次提出建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。

　　3、首次提出调整住房投资结构，重点发展经济适用住房(安居工程)，加快解决城镇住房困难居民的住房问题。

　　4、首次明确所有商业银行在所有城镇均可发放个人住房贷款。

　　5、首次提出建立业主自治与物业管理企业专业管理相结合的社会化、专业化、市场化的物业管理体制。

　　6、首次提出以保持经济适用住房价格的稳定为重点，做好房地产价格调控和住房价格新体系的建立工作。

　　7、继续发展集资建房和合作建房，多渠道加快经济适用住房建设。

　　8、从1998年下半年起，出售现有公有住房，原则上实行成本价，并与经济适用住房房价相衔接。

　　9、对最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房租金，实行政府定价。

　　10、对高收入家庭购买、租赁的商品住房，实行市场调节价，由企业依据开发经营成本和市场供求状况确定租售价格；必要时，政府也要规定开发企业利润限制幅度。

　　11、加强地价管理，建立基准地价定期确定公布制度。

　　12、继续推进租金改革。

　　2001年，建设部再次提出起草我国首部住宅法的意向，以切实保障房地产权利人的合法权益。

　　阶段五 2003年至2007年调控房地产市场建立住房保障制度

　　国务院颁发了“前国八条”、“后国八条”、“国六条”等一系列重要文件，提出在高度重视稳定住房价格工作，保持住房价格特别是普通商品住房和经济适用住房价格的相对稳定的同时，加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度。

　　一、在稳定房价方面，加大供应，控制需求，通过缓解供求矛盾来稳定房价。

　　二、在建立住房保障制度方面：强化政府住房保障职能，加快城镇廉租住房制度建设，规范发展经济适用住房，积极发展住房二级市场和租赁市场，有步骤地解决低收入家庭的住房困难。

　　阶段六 2007年开始强化住房保障阶段

　　背景：城市廉租住房制度建设相对滞后，经济适用住房制度不够完善，政策措施还不配套，部分城市低收入家庭住房还比较困难。

　　国务院于2007年8月7日发布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号)把“保障性住房”提到前所未有的高度，是中国房改历程中的一个新的里程碑。标志着从“重市场、轻保障”向着1998年房改政策“市场、保障并重”的正确方向回归；从“重买房、轻租赁”向着“租、售并举”的合理模式回归。

　　美国《住宅法》：让多数人买得起房。美国国会于1949年通过了《全国可承受住宅法》，此后又通过了《住宅法》、《城市重建法》、《国民住宅法》、《住宅与社区发展法》等相关法律，宗旨就是要生产安全舒适且绝大多数居民可买得起的住房。

　　日本《公营住宅法》：政府建住宅低价出租。日本于1951年颁布了《公营住宅法》，中央与地方政府合作建住宅，全部低价出租给低收入者。

　　韩国《住宅法》：今年上半年，韩国《住宅法》修正案在国会获得通过。
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