“以事立案”是我国刑事诉讼法明确规定的两种立案方式之一（“以人立案”和“以事立案”），但在我国检察机关查办自侦案件过程中，一直把“以人立案”作为立案的唯一方式，通常都要进行大量的初查工作，得到足够的证据以证明有犯罪事实存在，需要追究其刑事责任后，才做出立案决定，开始刑事追诉，即“以人立案”。最近，最高人民检察院反贪污贿赂总局和渎职侵权检察厅下发了《关于检察机关职务犯罪侦查部门以犯罪事实立案的暂行规定》，就检察机关在查处职务犯罪中“以事立案”的运用和适用法律问题作出了具体规定。《暂行规定》的出台，对检察机关在查处职务犯罪中以犯罪事实立案工作的开展起到了很好的规范和推动作用。下面，笔者就“以事立案”问题谈一点个人看法。
一、以犯罪事实立案的法律依据
我国刑事诉讼法第八十三条规定：“公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围，立案侦查。”第八十六条规定：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案。”显然上述规定明确了两种立案方式，即以“人立案”和“以事立案”。两种方式主要区别在于适用的情形不同，“以人立案”适用于犯罪嫌疑人已经确定的案件，“以事立案”适用于对于发现的犯罪事实或者对于报案、控告、举报和自首的材料，经过审查认为有犯罪事实、需要追究刑事责任、犯罪嫌疑人尚未确定的案件。目前，我国刑事诉讼法对立案程序主要有以下两方面的规定：
（一）对立案材料审查的规定。对有关报案、控告、举报、自首的材料进行审查是决定是否立案的前提。立案前的审查方式主要是书面审查，看有关案件材料反映的内容的管辖范围和是否属于犯罪范畴，有无追究刑事责任的必要。同时也包括一些其它方式的审查，如对报案、控告、举报和自首人进行必要的询问，向有关单位调取材料等。审查的目的是是否立案，是否启动侦查程序。
（二）对立案条件的规定。检察机关通过对报案、控告、举报、自首的材料进行审查，确认案件属自侦部门管辖后，下一步需要确认的就是是否“认为有犯罪事实并需要追究刑事责任”，只有满足这一条件，方能立案。
但在司法实践中，决定立案的问题，通常都是经初查已经证实客观存在的犯罪事实，这样一来在决定立案的时候，整个案件实际上已接近侦查终结，从而使刑事追诉中的侦查阶段变得意义不大。检察机关之所以先取证，后立案，可以说是受近年来“实体与程序并重”执法思想和“严格诉讼程序、保护公民人权”的影响。应该承认，严格诉讼程序可以有效保障无辜的公民不受刑事追诉，防止司法人员主观臆断，对于保护公民人权具有重要意义，但这也导致了过于强调严把“立案关”,也就是“以人立案”不破不立，一旦一个人被立案，就已经或必须构成犯罪，要追究刑事责任。这实际上是把立案当作是具有证明或确认犯罪的实体性的诉讼活动，而忽略了法律所赋予的程序性特点。我国的刑法、刑诉法都突出了“保护人权”的功能。立案作为一项诉讼活动，它对保护人权所起到的法律意义，主要体现在它为刑事追诉活动提供了启动程序，为检察机关代表国家进行刑事追诉提供了一把钥匙。从这个意义上说，立案的法律意义并不在于如何严格把握立案条件，而在于为侦查活动提供一个合法的依据。因此，对认为存在并需追究刑事责任的犯罪事实立案侦查，即“以事立案”，是符合刑诉法关于立案的立法本意的。
二、推行“以事立案”的必要性
检察机关推行“以事立案”，由单一的“以人立案”向“以事立案”和“以人立案”相结合的转变，是检察机关创新办案机制、强化侦查职能的有效措施。运用“以事立案”，能够使查案工作及时进入到侦查程序，实现由调查式办案向侦查式办案的转变，有利于侦查人员依法及时使用侦查手段获取证据，查明案情，防止证据灭失和制止犯罪危害进一步扩大；有利于隐蔽侦查意图，克服办案阻力；减少初查材料转化为证据的大量重复性工作，有利于提高办案效率、降低司法成本，同时能有效地防止办案人员在初查阶段为获取证据而使用侦查手段等方法违法办案；有利于并案查处前案，有利于突破重大疑难案件特别是窝案、串案。
首先，有利于严格执法、合法利用侦查手段、及时查清案情。传统的检察机关立案方式是发现犯罪事实，经过初查，查明犯罪嫌疑人后才能“立案”由于在初查过程中，没有进行立案，就不能采取必要的侦查手段，一些案情就无法得到及时的查清，导致一些侦查人员为及时的查清案情，违法的使用一些侦查手段。而对案件采取“以事立案”后，就可以依法采取相应的侦查手段，并可以使所采取的手段合法化，由此会有效的减少违法办案的现象发生；在检察机关查处的职务犯罪案件中，有一些案件开始都是犯罪事实先出现，但犯罪嫌疑人不明确的案件，如渎职造成重大责任事故、刑讯逼供、暴力取证等案件，这些案件的侦查工作一般都是以果探因、了事找人。而“以事立案”正是体现了这些案件的特点和规律，使案件发生以后，及时的进行立案，及时的启动侦查程序，及时的运用侦查手段(如对现场进行勘查、对人员的伤亡和其它的物质损坏程度进行签定、对可能灭失的证据进行固定和保存等)，及时的依法收集证据，及时的查明案情，及时的采取有效措施，防止犯罪危害继续扩大和证据的灭失，从而迅速侦破案件。
其次，“以事立案”有利于并案查处前案，有得利于突破重大疑难案件。渎职侵权犯罪案件成立的基础，大部分都是前案构成犯罪后，我们所查处的渎职侵权犯罪案件才能成立，而实践中我们遇到的前案大部分都是由公安机关管辖的案件，如原案不能得到及时的查清，则直接影响到现案的侦查，而我们通过初查得到的调查结果对现案立案的条件还不成熟，因此，直接影响了案件的侦查工作，这时，“以事立案”就解决了长期困扰我们的问题，我们可以对事立案，而不对人立案，从而顺利启动侦查程序。如：可对某煤矿发生爆炸，致使30多人死亡，涉嫌玩忽职守案立案侦查；对某单位公款300多万元去向不明案，以涉嫌贪污立案侦查等等，这样就启动了侦查程序，对于该案中其它人涉嫌的其它犯罪，但由公安机关管辖的案件，我们可以依据《最高人民检察院关于加强渎职侵权检察工作的决定》第九条的规定：“对重、特大渎职犯罪案件所涉及的必须查清的案件，经上级检察机关同意，可以并案查处。这项规定就是说我们可以对现案所涉及的前案可以并案侦查，对现案中发生的现案也可以并案查处。如我市今年查办市地税局刘某徇私舞弊少征、不征税款一案，我们从房屋产权部门和银行等有关部门获得信息，2005年1月，我市工商银行通过拍卖，将收贷回来的原市茶叶公司2000余平方米的办公楼以423万元出售给了张某，张某在办理该楼的房屋产权证和土地使用证等相关手续中，在市地税局相关人员的帮助下，以80万元的虚假成交价格办理了缴纳契税的手续，仅缴纳了契税4万元便取得了契税完税的凭证，以此完税凭证在办理了房产和土地等部门办理了更名户的手续。致使张某偷税17余万元。因张某在外地经商，其行为是否构成偷税及其契税是何人帮他办理的，没有张某的证词，我们将无从下手，案件也就进一步调查。而张某涉嫌的偷税犯罪又是公安机关管辖的案件，我们不能直接进行侦查，而通过协调公安机关进行侦查，又可能将我们的侦查意图暴露，根据办理房屋产权证和土地使用证等相关的问题一时无法查清，关于检察机关职务犯罪侦查部门以犯罪事实立案的暂行规定》，我们对地税局有关人员涉嫌徇私舞弊少征、不征税款案“以事立案”侦查，同时根据最高人民检察院关于加强渎职侵权检察工作的决定》对张某涉嫌的偷税犯罪并案侦查。这样我们对张某涉嫌的偷税犯罪的侦查，从中找到为张某办理契税手续的税务人员，通过进一步的侦查，查清了市地税局农业税分局刘某在收受了张某二万元的贿赂后，仅收取了张某四万元的契税，就为其办理了契税手续，张某用该手续在房产和土地等部门相关人员的帮助下办理了相关手续，致使张某偷税17万余元，同时我们又通过进一步的侦查，查清了刘某利用相同的手段为多人办理了契税手续，收受他人贿赂九万元，少征契税近40万元。
第三，“以事立案”能有效地打击伪证、包庇、窝藏等其它刑事犯罪。刑法中规定的伪证罪、包庇罪、窝藏罪要在刑事诉讼中才能发生，查办职务犯罪案件中，言词证据占很大比重，证人不愿出证或故意隐瞒真相，歪曲事实，做假证的情况时有发生，严重妨碍了工作的顺利进行，如果是立案前的调查阶段，法律对此无可奈何，而立案后进入刑事追诉程序，被调查人身份转为证人，如出具伪证就要负伪证罪的责任。因此，先立案，后侦查的方法能有效地防止伪证的发生。。另外，在一些贪污、贿赂案件中犯罪好问嫌疑人的家属和朋友可能对其赃款和赃物进行转移，对其嫌疑有的踪迹对我们进行隐瞒、甚至为其提供住所或者给予资助帮其躲避调查，如果我们在调查时没有对被调查人进行立案，那么，我们对这些人的这种行为，就没有办法进行处理，而我们对其“以事立案”后，就启动了侦查程序，这些的上述行为就触犯了刑法中包庇罪或窝藏罪，我们就可以对其进行刑事追究了。因此，先立案，后侦查的方法能有效地防止包庇和窝藏的现象发生。如我们“以事立案”侦查的刘某徇私舞弊少征、不征税款案一案，在我们侦查张某偷税案过程中，刘某就听到了一点风声，他急忙添写了一份税款催缴通知书送到了给张某办事的中间人王某手中，同时将收受张某的二万元钱也一并交给了王某，企图蒙混过关。当我们找到王某时，王某给我们出示了刘某刚刚交给他的税款催缴通知书，说是刘某很早就将这份税款催缴通知书交给他了，让他找张某将所欠的税款补交上，当时，我们告诉王某契税是一次性行为税种，发生一次即要全部缴清，除法律规定之外的，是不允许减、免、缓的，同时，我们还获悉刘某可能将受贿的赃款交给了王某，于是我们向王某讲明，现在刘某我们已经进入了立案阶段，在这里为刘某出具伪证或者隐瞒、藏匿赃款、赃物是要负伪证罪、和窝藏罪的法律责任的。在我们耐心说服教育下，王某终于向我们讲清早上刘某找他串供，并将收受张某的二万元钱也一并他，并让他说一旦这二万元钱的事露了就说是给张某补交税款的钱，至此，我们侦查的这起徇私舞弊少征、不征税款案一案的事实基本查清了。
第四，“以事立案”的侦查方式，在侦查中能够做到进退自如。在“以人立案”中，由于“以人立案”的侦查方式在立案时就先确定了犯罪嫌疑人，使侦查工作不可避免地针对特定的人，一旦发现证明其无罪的证据，所立案件就成了错案当案件无法侦查终结或撤消案件时，难免产生一些负面影响；。而根据“以事立案”原则，立案的依据是检察机关认为存在且需要追究刑事责任的“报案、控告、举报、自首材料所反映的事实”。针对的是事不是人，这样一来，在侦查中能进能退，即经过侦查之后，可能会出现与立案时的事实不相符合，或者证据发生变化的情况，没有发现犯罪嫌疑人因而导致撤案，“以事立案”的案件由于侦查工作对事不对人，即使撤案，负面影响也较小，通常不会引发刑事赔偿问题。如：2002年我市某煤矿发生瓦斯爆炸事故，死亡三人，轻伤一人，事故的直接经济损失达30余万元的重大责任事故，县、镇行业主管部门的有关工作人员对事故的隐患存在失职责任。因责任分散，一时无法确定嫌疑人，于是我院决定对该煤矿发生瓦斯爆炸，造成人员伤亡的事故，有关管理人员涉嫌玩忽职守“以事立案”进行侦查。经侦查，该矿矿主为了应付上级检查验收，在省、市检查验收组对其矿在检查验收时，采取欺骗的手段，一是在主井+240米水平假设罐底，切断电源，停止通风；二是向省、市检查组提供虚假图纸，将主井+240米水平以下部分正在施工巷道从原始图纸上删除，重新绘制图纸，隐瞒了该矿巷道的真实情况。县、镇煤炭管理部门失察，未发现+240米水平以下巷道，县验收组对该矿进行验收时该矿图纸与整改方案是同一份图纸，而省、市验收组来该矿验收时，矿主提供的是副井没有暗井，主井标高+240米水平以下没有巷道的虚假图纸，省、市验收组也没有及时发现，使该矿存在的隐患没有及时发现，造成事故的发生。因该案责任分散，未发现犯罪嫌疑人，故终止侦查，撤销了案件。因该案侦查的对象是“事”而不是“人”，所以该案撤案后在社会上没有引起不良的反映。
三、检察机关“以事立案”的条件、程序和结果处置
检察机关运用“以事立案”必须同时具备两个条件：一是管辖条件，也就是指检察机关运用“以事立案”必须是按照我国刑法属于人民检察院管辖的国家机关工作人员贪污、挪用公款等和国家机关工作人员渎职及侵犯人身权利和民主权利的案件。二是情形条件，是指必须具有三种情形之一的：1、必须通过侦查措施取证的；2、证据可能发生变化或者灭失的；3、犯罪造成的危害后果可能进一步扩大的。只有具备上述其中一个条件，才可运用“以事立案”，否则将会扩大“以事立案”的范围，形成不利局面，造成被动，不利于检察机关侦查权的行使，达不到“以事立案”的效果。
“以事立案”必须按照法定的程序进行。首先是受理，这些材料来源或者是检察机关在工作中发现有职务犯罪事实是运用“以事立案”的前提。其次是对职务犯罪进行初查，经初查认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，方可提请立案。第三是侦查人员对案件材料的审查，认为依据刑法需要追究刑事责任的，即可提请立案，并制作立案决定书，进入“以事立案”程序。
“以事立案”的结果处理有四种情况：一是经过侦查，有证据证明犯罪事实是有确定的犯罪嫌疑人实施的，就不需要另行立案，只要制作确定犯罪嫌疑人报告，即可直接转为收集犯罪嫌疑人实施犯罪证据的阶段，依法全面使用侦查手段和强制措施。二是经过侦查，没有发现犯罪嫌疑人，这种情况应当终止侦查，制作终止侦查报告。三是经过侦查，发现案件不属于本院管辖的，应当依照有关规定移送有管辖权的机关处理。四是确定犯罪嫌疑人后发现具有刑诉法第十五条规定之一的，应当撤销案件。
四、“以事立案”应注意的问题
在司法实践中，“以事立案”是一项改革举措，需要研究的问题还有很多。首先“以事立案”具有犯罪嫌疑人尚未确定的特征，是由事查人，对事不对人，因此在确定犯罪嫌疑人之前，不得对涉案人员采取强制措施，不得查封、扣押、冻结涉案对象的财产，这是保证严格执法、维护人权的决定。其次，要做到实事求是和慎重，这是检察机关与公安机关不同之处。公安机关是以事找人，而检察机关主要是以人找事，现在推行以事找人是一个有益的补充，所以在司法实践中要实事求是，决不能为追求立案数量而单纯实行“以事立案”。要防止为追求立案数量出现先“以事立案”，而年终时再以种种理由进行撤案。因此，对“以事立案”的案件在没有确定犯罪嫌疑人之前，不进行统计，只有在确定犯罪嫌疑人之后再统计，防止弄虚作假现象的产生。
随着形势的变化，职务犯罪的特点也出现了新的变化，犯罪的方法也多种多样，犯罪的隐藏性及反侦查能力也随之增强，给侦查工作提出了更高的要求，仍然固守“以人立案”的方式，很难适应新情况、新形势下执法的要求。因此，我们必须摒弃传统的办案观念，不拘泥于单一的“以人立案”的形式。当发现或审查认为犯罪事实发生、危害程度达到立案标准，而犯罪嫌疑人尚未确定或不宜确定时，就应当大胆地运用“以事立案”，由事查人，直至追究刑事责任。
【作者介绍】辉南县人民检察院
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