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老条例不适应新发展 武汉市重制东湖风景区条例
      来源:法制日报  胡新桥 殷娜   2007年12月03日 09时20分 
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　　水，一直是湖北省武汉市最独特的城市魅力。

　　东湖，则是这座“百湖之市”最耀眼的明珠。

　　12月1日，在建设部组织的国家级风景名胜区网络评选中，武汉东湖获“最受群众喜爱的中国十大风景名胜区”称号和“国家级风景名胜区综合整治工作优秀单位”，并被授予奖牌。

　　一位熟悉东湖环境整治的学者感慨道：“东湖今天获得的荣誉5年前简直不可想象，这一切与东湖风景区的法制化建设分不开。”

　　就在前不久，重新制定的《武汉东湖风景名胜区条例》在武汉市第十二届人大常委会第四次会议上高票通过。

　　那么，东湖风景区重新立法走过了一条怎样的路，又折射出国家级风景名胜区地方保护立法理念怎样的变化呢？

　　“变法”动因

　　老条例不适应新发展

　　东湖湖面33平方公里，是全国最大的城中湖。

　　2004年8月20日，武汉市城管部门和洪山区和平乡对和平村影响东湖周边环境的违建房进行了联合整治，拆除了800多平方米的5处违建房。

　　当地许多人对此记忆犹新，2004年——那是武汉决心拆除东湖周围违章建筑的年份。

　　早些年，东湖周围违章建筑屡禁不止、填湖事件时有发生、餐厅酒店遍地开花、区内景点各自为政、园中套园愈演愈烈……随着周边的过度开发，东湖水质逐年下降。资料显示，1990年东湖水质第一次恶化为劣Ⅴ类，随后的十余年一直没有变化。按照标准，劣Ⅴ类为最差水质，甚至不能用于农业灌溉。

　　人们不禁要问：管理部门在哪里？是谁纵容了违建者？

　　其实，早在1998年，武汉市就公布实施了《武汉东湖风景名胜区管理条例》，把东湖风景区的管理纳入了法制化轨道。

　　然而，东湖风景区规划范围内的数十家单位，分别隶属于不同系统管辖，面对部分单位以及当地居民破坏风景资源的行为，原东湖管理局由于对很多单位没有行政管辖权限，只能依靠有关部门的协调，缺乏有效的制约手段。

　　面对东湖风景区在行管理和执法中存在的体制不顺、多头管理、无人管理的状况，《武汉东湖名胜风景区管理条例》也是解决乏力。这一条例已明显不适应风景区管理的需要。

　　去年6月1日，武汉市委、市政府制发了《关于改革东湖风景区管理体制的通知》，决定建立权责一致的管理机构，东湖生态旅游风景区管委会正式成立。其托管了原属洪山、武昌区管辖的34个村、场、社区和单位。风景区的面积扩大了，统一管理的各项职权明确了。

　　此后，风景区的保护、利用和管理遵循科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则，在重新制定的《武汉东湖名胜风景区条例》中得到进一步确立。

　　去掉“管理”

　　侧重景区保护和合理开发

　　2003年，武汉市人大城乡建设与环境保护委员会就将重新制定东湖风景名胜区条例列入了立法调研项目。在长达近4年的多方调研中，反馈上来的建议和意见近百条。这其中，最没有争议的一点就是，新条例应该以保护为核心。

　　为了体现这一立法精神，在新条例重置之初就删去了原条例名称中的“管理”二字，变为《武汉东湖风景名胜区条例》。这二字之变，体现出这一地方法规的立法宗旨不再仅仅是针对行政管理相对人的，而是侧重了对风景区本身的保护，更加符合科学发展观。

　　随着人们对于生活品质追求的不断提高，武汉人开始将发展的眼光投向东湖：不是以往个体作坊式的游船、水上餐厅等无序自行开发，而是将发展东湖旅游资源向有序、合理的方向引导。新条例明确规定，核心景区内禁止建设旅馆、招待所、培训中心、休(疗)养院。

　　作为国家AAAA级风景区，东湖有着丰富的待开发旅游资源。然而，再次面对开发，无论管理者、执行者、决策者还是普通市民，都变得小心翼翼。正如武汉市人大法制委员会主任委员田传平所说，在风景名胜区内的建设项目，必须坚持保护优先的原则。

　　在制定新条例的同时，实现合理开发与保护东湖水体、生态修复等工作同步进行，成为一条重要的立法理念。

　　理念之变带来了明显的变化：

　　2007年4月，武汉市环保局发布的《2006年环境状况公报》显示：东湖水质首次从劣Ⅴ类上升至Ⅴ类，水质污染已得到控制并逐步进入恢复期。东湖戴了17年的水质劣Ⅴ类帽子终于摘掉了。这是自1990年跌为劣Ⅴ类水质后，东湖水质首次质变升级。

　　7月24日，东湖子湖汤菱湖近岸水域出现了一条长约400米的水草带，令环保专家喜出望外。

　　城郊湖变城中湖

　　立法应该与新定位相适应

　　周末的傍晚，在东湖公园一隅，不少3口之家在湖边铺好了野餐布，孩子们在一旁玩耍，大人们有说有笑。

　　“以前觉得东湖离我们很远，只是偶尔春游才能去的地方。哪像现在，只要一趟车，几十分钟就能到！”家住汉口的夏凯说，“我们这批上世纪七十年代出生的人经历了东湖由远变近的过程。”

　　城市的扩大改变了东湖的位置，也改变了东湖对于武汉的意义：

　　摊开武汉市地图，从东湖落雁景区向东望去，在青山区杨春湖东侧的容家下咀附近，江城目前最大的“手笔”——新武汉火车站正在建设中。

　　东湖的另一面，中国“光谷”正在迅速崛起，一个城市副中心的框架悄然构建起来。

　　城市兴起，人气旺盛，车流骤增，东湖环湖路已经成为过往武昌、洪山、青山三区的城市交通要道。东湖正悄悄地从城郊湖摇身变为城中湖，伴随而来的是其在管理、风景资源和环境保护方面，将面临前所未有的挑战。

　　“正因为如此，对东湖风景区重新制定适应实际的条例就显得迫在眉睫了！”在东湖生态旅游风景区管委会工作了二十余年的高处长坦言，“由于这一变化，也提高了对政府的要求，这使我们迫切地需要将管理工作规范化、法制化。”
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