【内容提要】政府改革是当前我国社会改革的重要目标。现代社会是契约社会，现代法律是对契约关系的确认。鉴于传统的管制行政造成了多方面的消极作用和负面影响，与市场经济的要求相悖。因而，必须改革现代政府。鉴于市场经济是自主经济、竞争经济和法治经济，因而，政府改革的目标应确定为有限政府、中立政府和法治政府。在契约文明的视野下，政府的建设和文明程度就表现在政府对有限政府、中立政府和法治政府承载的程度上。
【关键词】契约关系 契约文明 有限政府 中立政府 法治政府
一
契约文明是人类文明的重要标志。人类文明在很大程度上表现为社会的契约化以及社会对契约的普遍遵守。英国的法律思想家梅因在其《古代法》这部世界名著中指出：“我们今日的社会和以前历代社会之间所存在的不同之点，乃在于契约在社会中所占范围的大小。”并进一步概括出人类法律的发展表现为“由身份法到契约法”的发展。梅因认为，古代社会的法，其实质是“身份法”。即是说，古代社会的法是身份关系的法制化。梅因之所以如是说，一方面是因为古代社会最基础、最直接的关系是身份关系。古代社会的经济形式主要是自给自足的自然经济形式（不包括古罗马和中世纪地中海附近的共和国，因为他们的经济形式主要是简单商品经济），人们的衣食住行与外界几乎不发生联系，因而，以家庭、家族为核心的身份关系构成了人与人之间的基本社会关系，另一方面，身份关系又是古代社会维护社会稳定的重要手段，古代社会正是通过高低尊卑的身份等级关系来维护社会稳定的。具体说来，家庭是通过父子关系、夫妻关系等来维持的（子服从父、妻服从夫），国家是“大家”，是家的外延的放大，而国家是通过君臣关系、官吏的上下关系、臣民关系等来维持的（臣服从君、下级官吏服从上级官吏、民服从臣）。古代社会的身份关系之所以具有维护社会稳定的特殊作用，根本原因又在于古代社会封闭、孤立的自然经济形式。正如梅因所言：“人类最初是分散在完全孤立的集团中，这种集团由于对父辈的服从而结合在一起。法律是父辈的语言，家长是法律的主体，他对子女的不法行为应负责任，对其奴隶的不法行为也同样要负责任。”（梅因认为，近代社会，人与人之间的关系理应成为一种契约关系。换句话说，国家的“君”与“臣”、“臣”与“民”、“统治者”与“被统治者”，家庭的父与子、夫与妻等都属于契约关系，契约当事人之间都拥有权利和承担义务。而法律理应对这种契约关系加以确认。进入近代社会以来，人与人之间的关系之所以应当成为契约关系，原因在于社会经济形式已经发生了变化。在商品经济和市场经济的社会，人们的利益具有多元化的特点，人们均是利益的主体，而人们利益的实现又有赖于人们相互之间的合作，而契约恰恰是明确合作方彼此之间的利益和合作过程中各自权利和义务的载体。法律对此加以确认，其实质是对社会秩序的规范和对社会稳定的维系。①
契约是一个古老的法律概念，还在古罗马时代，就有相当完备的契约制度。因为古罗马的简单商品经济发展到了顶峰。南来北往的贸易往来需要契约制度来维持和保护。正是在简单商品经济高度发达的基础上，古罗马法才得到充分发展，并成为西方文明的一大支柱。而罗马法之所以能够在近代早期获得复兴并成为欧洲大陆法系和英美法系的源头，这一方面得益于近代商品经济的发展，另一方面得益于古罗马法的契约概念和法律制度。整个罗马法作用的基础就是对契约关系的保护。近代以后，罗马法的复兴，特别是法国启蒙运动，把契约观念推崇到了顶峰。卢梭认为：国家也是社会契约的产物，国家是基于人们的授权而产生的，因此，国家应在人民授权的范围内活动，而人民对国家的授权是通过宪法和法律的形式表现出来的。在西方学者认为，宪法和行政法就是人民授权政府的授权委托书。在宪法和行政法中，规定了人民允许政府行使的权力，同时也规定了人民对抗政府违反契约而使人民可能受到侵害时进行自我保护的基本权利。
应当肯定，契约的普遍化已成为现代社会的突出特点。现代社会，几乎没有一个领域不存在契约，契约的严肃性和普遍性已构成法治的基本标志。麦克尼尔在《新社会契约论》中指出：现代契约关系从总体上说是卢梭概念的活性翻版，并且这种看法已被公众广泛接受。虽然他们有些人从来没有听说过卢梭或不知道有这样一个“术语”。在现代社会，正是契约维持了人与人之间的关系，维持了社会的稳定，而法律维护了契约，也就意味着维持了社会秩序，因而，保护契约理应成为法治的核心。契约的普遍性和有效性的程度，标志着社会的文明程度，也标志着法治的健全程度。
二
众所周知，政府与人类社会如影随形。尽管不同民族、不同历史时期的政府形态各异，但是，不同政府却传承着一个共同的传统，即管制行政。所谓管制行政就是指政府以管理者和统治者的身份对公民进行管理和制约。应该说，管制行政源于“主权在君”的政治理论，既然“朕即国家”、“溥天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”，那么，作为国家构成要素的人民便自然成为其管制的对象。近代以后，“主权在君”的政治理论被“主权在民”的政治理论所取代，然而，由于历史的惯性以及政府在20世纪初以来的工业化、城市化和环境化的特殊作用，又使得管制行政仍然没有淡出市场。在管制行政理念的作用下，政府的权力渗透到社会生活的方方面面，政府职能无所不包，政府企图把自己打造成全能的政府。这一企图的结果造成了多方面的负面影响：
一是政府大包大揽，无疑扼杀了老百姓的积极性和创造性，剥夺了老百姓管理社会公共事务的权力，不利于老百姓参政议政的民主意识的形成，不利于社会经济的持续发展和良性政治秩序的构建，从而不利于民主法治的形成﹞和发展。民主法治社会的形成，从根本上讲不是取决于政府力量的作用，而是取决于老百姓自我管理能力的提高。②西方法治和宪政存在的重要基础是市民社会的存在，没有市民社会的存在，就没有西方的法治和宪政。专制政府虽然可以使社会的治安形势在短时间内获得好转，使社会经济在短时间内获得增长，但是，不可能长久③。并且因为专制政治崇尚的是个人的力量和作用，排斥的是社会绝大多数人的力量和作用，而人又毕竟是自主性、独立性的动物，它不可能绝对服从和盲从，尤其是在人的主体性理论得以张扬的近代和现代社会。④而民主政治不同，虽然民主政治不大可能像专制政治那样，在短时间内可能使社会治安形势获得好转和社会财富得以急剧增加，但是，民主政治崇尚的是大众的智慧和作用，而大众的智慧和作用总是优于任何个人的智慧和作用，况且，民主政治崇尚的是公平竞争，而公平竞争可以激发竞争主体不断消除自身腐败，使竞争主体的自我人格不断完善。与此同时，民主政治还激发了社会大众对政治的参与热情，从而使国家的政治活动更趋于客观、公正，也使得社会获得全面发展。更重要的是民主政治下的社会个体在法律的范围内能够追逐和实现自己的个人利益，而这恰恰是社会持续发展的动力。经济学家亚当.密斯指出：人们在追求个人物质利益实现的过程中，能自动带来社会财富的增加和社会的进步。⑤
二是增加了政府的管理成本，政府扩充大量的人力和财力，从而使政府入不敷出，使政府无从履行职能。李文良等在《中国政府职能转变问题报告》一书中指出：“政府功能的实现需要充足的财政收入”。[1]然而，“无所不在的政府权限必然需要无比庞大的官僚机器，光靠维持这个庞大的官僚机器的运转就要占去巨大的财政收入。当政府财政入不敷出的时候，它便无从履行职能”。[2]对于管制行政造成的政府机构臃肿，不仅理论界形成了共识，我们党和国家的主要领导人也有充分的认识，早在1978年，小平同志就指出：“现在，我们的经济管理工作，机构臃肿，层次重叠，手续繁杂，效率极低，如果现在再不实行改革，我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送”。[3]1982年，小平同志又指出：“精简这个事情可大了，如果不搞这场革命，让党和国家的组织继续目前这种机构臃肿重叠、职责不清，许多人员不称职，不负责，工作缺乏精力、知识和效率的状况，这是不可能得到人民赞同的，包括我们自己和我们下面的干部。这确是难以为继的状态，确实到了不能容忍的地步，人民不能容忍，我们党也不能容忍”。[4]的确，机构臃肿到了非改不可的地步，它一方面造成了政府财政演变为吃饭财政，另一方面，加重了老百姓的负担。目前，中国政府的管理成本高居世界前列，平均每22个纳税人供养一个吃“皇粮”的人，这种状况严重影响到老百姓的生存和发展，也制约到国民经济的发展。⑥
三是政府权力的高度集中和垄断，造成了政府的腐败。任何权力都应该是有限的，政府权力也不例外。当政府权力过多涉足经济领域，成为权力资本之后，便会进行寻租活动。寻租活动不仅造成了社会的不公，损害政府的合法性，而且也削弱了政府的能力。近些年来，我们党的领导干部甚至是高层领导干部的违法犯罪几乎都与政治权力涉足经济领域有关，也是因为政治权力过多涉足经济领域，我国乡村许多基层组织几乎处于瘫痪状况，老百姓与政府官员的矛盾相当突出。实践当中，不断出现抢夺处罚权、强制权、发证权、收费权的立法纷争和执法冲突，也产生了层层审批，处处盖章、公文旅行、漠视相对人权利的各式官僚主义。张成福先生在《责任政府论》一文中指出：政府权力在膨胀的同时不仅造就了官僚主义，也为腐败的滋生提供了肥沃的土壤。更为可怕的是，它颠倒了民众和政府的主仆关系，漠视了政府的责任，从而使万能的政府更加任性，擅断的权力更加恣意。[5]
四是违背了管理学“有所为，有所不为”的规律，以致于“不该管的事情没有管好，该管的事情也没有管好”。理论和实践表明：政府只能做应该做和能够做的事情，对不应该做也做不好的事情大包大揽，其结果是：不能做的事情因超出其自身能力而固然做不好，原本能做的事情也常常被搞得一团糕，最后什么事情也做不好，而只有当政府秉承了“有限”的价值基准，政府才能以一个能干的面貌出现在公众面前。[6]
除了管制行政导致政府的自我衰变之外，政府自身也有一种自我膨胀和自我衰变的趋势。英国著名历史学家、政治学者帕金森认为：即使政府的外界环境和条件不变，政府自身也不会静止不动。由于官僚主义者有喜欢“无事忙”和扩大下属机构从而抬高自身的通病，因而行政机构总是按照一定的速度往上增长，从而增加不必要的繁重的任务量和繁琐的办事程序。政府还可能利用行政立法权和行政司法权不断扩大自己的职能和职权范围，引起机构和人员的自我膨胀。美国的政治学家彼得认为：在政府等级制度的晋升中，许多人被提拔到他们所不能胜任的工作岗位上，由此对政府政策的制定和决策过程产生不利影响，这也是导致行政系统内部功能和结构混乱的原因。
正是由于管制行政的负面影响以及政府自我衰变的原因，各国政府普遍存在行政效率低下，官僚主义盛行，政府规模不断膨胀，国家财政负担日趋加重等问题。美国学者戴维.奥斯本和特德.盖布勒在《改革政府：企业精神如何改革政府》一书中指出：“这一类在工业时代发展起来的政府机构，……已经不再能有效运转了……当世界开始变化时，他们一直未能作出相应的变革”。[7]为此，自20世纪60年代开始，政府行政改革成了世界性的大趋势，这场改革给传统的行政模式带来了巨大的冲击，要求政府服务应以顾客或市场作为导向，要求政府重视提供公共服务的效率、效果和质量，要求政府的管理职能应是掌舵而不是划浆，要求在政府行政中引入市场化模式等。
三
市场经济是一种自主经济、竞争经济和法治经济，因而，作为市场经济条件下的政府就应该遵循市场经济的基本规律，政府的角色定位就应当符合市场经济的要求。
鉴于市场经济是一种自主经济，政府就应当是有限政府。鉴于市场经济是一种竞争经济，政府就应当是中立政府。鉴于市场经济是法治经济，政府就应当是法治政府。在契约文明的视野下，政府的建设和文明程度就表现在政府对有限政府、中立政府和法治政府承载的程度上。
所谓有限政府是相对于无限政府、全能政府而言的，它指的是政府的职能范围是有限的，就经济管理而论，它仅仅限于克服市场本身的不足以及市场触角不能触及的领域范围。因为在市场经济条件下，政府的资源配置不是第一位的，市场起到了一个基础性的作用。况且，市场经济条件下的行业组织或中介机构具有自律性、公正性和服务性等特点，它既能充分反映市场主体的利益和要求，又能有效地承担社会的诸多职能，并成为政府与市场主体直接的桥梁和纽带。因而，根据市民社会和市场机制自身的功能，对老百姓能够自主解决的问题，政府不宜介入，对市场机制可以有效解决的问题，政府同样不得介入。只有当市场失灵以及公民、法人或其他社会组织无力解决的领域，政府才有必要出面解决。即是说“政府的必要性，最多在于社会和文明所不便解决的少量事务”。[8]法国大革命时期的主要领导人罗伯斯庇尔指出：“主权的人民受自己制定的法律领导，自己去做所能做的一切事情，并借助自己的代表去做自己所不能做的一切事情”。[9]倘若一切由政府来包办，不仅会造成对市场经济的破坏，还会造成政府机构的庞大，从而使政府无力支出。此外，由政府包办一切，必然会造成政府权力的集中，从而造成政府权力的腐败。纵观历史上的政府，其职能是两个方面，一是政治统治职能；二是公共服务职能。笔者认为，政府的公共服务职能很大部分可以由社会承担。⑦然而，在管制行政理念作用下，政府的作用是全方位的，不仅要充当传统的维护公共秩序和社会利益的“守夜人”角色，而且还要充当分配资源、安排生产、照顾社会的“家长”角色，这种无所不包的“全能政府”，事实被证明是低效政府。我国在计划经济时代，实行党政合一的行政管理体制，政府对社会包括对个人的思想都纳入了管制范围，企业的人、财、物、产、供、销等均由政府操纵，企业的一切活动需要政府主管部门审批，社会资源绝大部分由政府掌管和分配，这种以行政权为核心的资源掌管和分配方式，严重制约和限制了生产者的积极性以及企业自身的活力，逐渐成为我国经济进一步发展的桎梏。
所谓中立政府是指政府在市场主体的竞争当中只能充当裁判员的角色，不能对不同经济主体厚此薄彼，更不能同老百姓争利益，不能既当裁判员又当运动员。这里所指的中立政府，不是美国学者古德诺所主张的政治中立的政府，并不是要政府脱离政治，而仅仅就政府在市场竞争中的地位和作用而言的。倘若政府对不同经济主体区别对待，无疑会破坏公平竞争的格局，会挫伤其他经济主体的积极性。倘若政府同老百姓争利益，办公司、搞实体，这样会更加破坏公平竞争的秩序。鉴于市场经济条件下政府的裁判员角色定位，政府在市场主体的竞争活动中只能是制定市场准入和退出的法律法规，从而明确市场主体的资格，明确市场准入的条件；制定市场竞争的法律法规，从而为市场的公平竞争明确规则，并规范竞争秩序；鉴于市场主体可能发生的不规范的竞争活动，政府要负责监督；鉴于市场竞争主体之间可能发生的竞争纠纷，政府要通过法律程序进行调处，并惩治违规主体，以维护公平的竞争秩序。WTO有两条重要原则：一是国民待遇原则，即对外国人和本国人要一视同仁，⑧即所谓的内外一致；二是最惠国待遇，即对不同的外国人要一视同仁，即所谓的外外一致。WTO崇尚公平竞争，其实，国内竞争同样也需要公平竞争。并且，没有国内的公平竞争，就没有国际的公平竞争。然而，在过去很长时间内，我国政府对不同的经济主体所给予的待遇是不相同的，这在一定程度上抑制了另一些经济主体的发展，也不利于市场竞争秩序的形成。并且，过去我国政府的许多部门都创办有自己的实体，这种既当裁判员又当运动员的做法，无疑影响到竞争结果的公平性，也挫伤了经济主体的积极性。
所谓法治政府是指整个政府的设立、变更、运作都必须是合法的、规范化的，包括政府整体行为和个体行为的合法性和规范性。在政府整体行为中强调政府抽象行政行为和政府决策的合法性、规范性，在政府个体行为中强调政府具体行政行为的合法性、规范性。市场经济条件下政府之所以应当是法治政府，最根本的原因是法律对经济活动的干预有其客观性和合理性，不仅法律制度的内容有其客观性和合理性，而执行法律制度的政府官员也要受到法律的规制，其执法的具体活动要求具有客观性、合法性和合理性。法律凝聚了众人的智慧，是理性的制度化，是科学化、民主化和程序化的产物。并且，法律具有稳定性、可预见性等特点，因而，相对人对自己的行为事先可以预期，这样，可以减少相对人行为的盲目性。而行政干预不同，行政干预具有较大的随意性和任意性，政府官员无需受到法律的规制，相对人对行政干预事先无法预期，因而也无法应对。
那么，如何构建法治政府？从政府权力的来源以及权力固有的扩张性、侵略性等特性来看，确定政府权力的有限制度、政府权力的程序制度、政府权力的责任制度以及监督政府的权力制度是必不可少的。政府的权力来自于人民的授权，而人民对政府的授权是有限的，人民不可能把自己的自然权利授权给政府，因而应确定政府权力的有限制度，具体说来，政府享有哪些权力？不得染指哪些权力？法律必须作出明确的界定。同样，政府的权力来自于人民的授权，人民在授权政府之后，还不能掉以轻心，还必须通过法律来规范政府权力的运作，因为任何权力在行使的过程中都可能因时间的变数和空间的变数以及主体因素的变化而使权力发生变异，因而，应确定政府权力的程序制度，即是说通过法律来规范政府权力行使的方式、步骤、顺序和时限。还是源于政府的权力来自于人民的授权，因而政府不得越权和滥用权力，政府超越法律的授权或滥用法律的授权，同样要承担法律责任。政府的法律责任包括政府负责人以及执法人员应承担的法律责任和政府本身应承担的法律责任。政府承担的法律责任包括道义责任、法律责任和政治责任。政府执法人员承担的法律责任还包括刑事法律责任。在我国确定政府负责人或执法人员的政治责任尤为重要，笔者认为，加强政府的政治责任制度建设，是构建政府责任制度的重中之重。政府官员十分看重其政治前途，视政治前途为个人生命。因而，在着力政府的法律责任制度建设和倡导政府道义责任的同时，必须加强政府政治责任制度的建设。只有真正建立起完善的政治责任制度，才可能使政府官员彻底转变观念，牢固树立责任意识，从而实现权力政府向责任政府的转变。在确定了一系列规范政府权力的运作制度之后，还需要建立对政府权力的监督制度。政府权力和任何一种权力一样，具有支配性、强制性、扩张性、侵略性，除此之外，政府权力还具有一定的特殊性，政府权力涉及到社会生活的方方面面，它更具有扩张和膨胀的趋势，不对它进行监督和规范，便会导致政府的腐败和专断。所以，没有监督机制和监督制度，所有规制政府权力的制度都可能形同虚设。为此，需要建立对政府权力的监督机制和监督制度，目前，我国对政府权力的监督机制和监督制度已经设立，但是还存在缺陷，需要进一步完善。⑨
【作者介绍】中国人民大学哲学院；湖南省委党校科研处
注释与参考文献
①转引自赵震江、付子堂著《法理学》，北京大学出版社，1999年版，第215页。
②法国学者托克维尔认为：美国民主制度的形成取决于三个方面的因素，一是美国的地理环境；二是美国的政治权力的构建；三是美国的乡村民主自治的传统。在上述三个因素当中，地理环境不如政治权力的构成建，而政治权力的构建又不如美国的乡村民主自治的传统。
③因为人们慑于专制政治的淫威，不得不暂时忍受和屈从专制统治，但是，人们无法长时间的忍受专制统治。正如举重运动员仅仅可能是在短时间内举起某一个超过自身几倍的重量。
④人的主体性理论是近代思想大师康德、黑格尔等人首先提出的，其基本涵义是，人不是工具，不是手段，而是目的。因而，统治者不能把人民当作牧羊人牧鞭下的“羊群”。
⑤亚当.斯密提出了“经济人”的假设，其涵义是三个方面：一是人是自私的；二是人的自私性表现为人对物质利益的追求；三是人在追求物质利益的过程中能自动带来社会财富的增加和社会的进步。
⑥政府的财政收入不只是用来养活政府官员，还需要扶助救济社会的弱势群体，更重要的是要提供公共服务以及进行基础设施建设等等。
⑦由社会中介组织或行业协会等来提供公共服务远比政府到位，因为政府是一个自然垄断组织。而社会中介组织或行业协会不同，它是通过竞争手段来取得公共服务资格的，因而它提供的服务就可能是一种质优价廉的服务。
⑧这里的人包括公民、法人和其他社会组织。
⑨譬如，行政复议法尤其是行政诉讼法、国家赔偿法还有待于完善，违宪审查机制还没有建立起来。
[1]、[2]、[6]李文良等.中国政府职能转变问题报告[M].北京：中国发展出版社，2002.116，117。
[3]、[4]邓小平文选第2卷[C].北京：人民出版社，1994，150、396。
[5]张成福.责任政府论[J].北京：中国人民大学学报，2000（2）：75。
[7][美]戴维.奥斯本等.改革政府：企业精神如何改革政府[M].上海：上海译文出版社，1996，12。
[8][美]潘恩选集[M].马清槐等译.北京：商务印书馆，1981，229，233
[9][法]罗伯斯庇尔.革命法制与审判[M].北京：商务印书馆，1979，171。
|