【内容提要】在我国建国之初，一般法律监督权被确立为检察机关的职权范围，并对其行使进行了积极有效的探索和尝试。由于当时主客观的条件限制，这项权力没能得到很好的行使，受“左“倾思潮的影响，在阶级斗争扩大化的形势下，检察机关的一般监督权被取消。一般监督权属于法律监督权的范畴，应该适应国情的需要恢复检察机关的一般监督权。
【关键词】一般法律监督权 法制统一 政治形势
一、一般法律监督权的释义
一般法律监督权就是指在现在专门法律监督权以外，对政府机关及其工作人员以及普通公民遵守法律的情况实施监督的权力。这显然是一项宽泛的职权范围，主要目的在于保障法律的贯彻实施，维护法制的统一。而目前我国检察机关行使的检察权主要在于法纪监督、侦查监督、审判监督和监所监督几个方面，涉及司法领域或者诉讼过程的监督。一般监督就是在这些专门监督以外，对政府制定政策、规章等抽象行政行为，行政审批、市场监管、强制措施等具体行政行为，进行监督保证其符合法律的规定，防止违法行为和违法措施的使用，破坏国家法制的统一，损害国家、集体以及公民的合法权益。一般法律监督权也包括对社会组织、企业法人以及公民遵守法律的情况进行监督，防止严重违法的情况发生，对国家法制和社会秩序造成破坏；特别是在贯彻新制定的法律过程中，这项监督权尤显重要。
一般法律监督权的职能其实已经在一定程度上由人大及其常委会、检察机关、行政机关及其监察部门以及党的组织行使着。只是这项权力行使没有正常化，缺少明确的职责主体，没建立起正常的工作机制，监督措施不规范，监督主体重叠，监督范围不周延，因而总体上这种监督权没有得到有效的行使。各种违法行为和措施不能在产生之际得到应有的纠正，而一旦形成了严重的后果也就难以根除。“法不责众”已经成了惯例，“维护大局、保障稳定、统筹考虑”的理念，往往使这些既成的错误侥幸得到一点“存在即合理”的理由。而这项权力本质上就是法律监督权，只是长期以来检察机关的权限几乎被限制在刑事犯罪领域，恢复检察机关的一般监督权就是要把这些对政府行为、企业和公民实施的正常监督权进行充实、规范，统一由人民检察机关行使，达到维护法制统一的目的，消除违法行为发生和违法措施的使用。
二、一般法律监督权的存废历程
1、我国在建国初模仿苏联规定设立了检察机关的一般监督权，并逐渐对其进行了中国化。《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》（1949年12月主席批准）规定，最高人民检察署检察全国各级政府机关及公务人员和全国国民是否严格遵守人民政协共同纲领及人民政府的政策方针与法律、法令，这就是我国人民检察机关一般监督权的最初规定。《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》（1951，9，3）第三条规定，最高人民检察署受中央人民政府委员会之直辖，直接行使并领带下级检察署行使以下职权：一、检察全国各级政府机关及公务人员和全国国民是否严格遵守人民政协共同纲领级人民政府的政策方针与法律、法令。1954年宪法第八十一条规定：中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律的规定范围行使检察权。《中华人民共和国人民检察院组织法》（1954、9、21）规定了地方各级人民检察院对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员和公民是否遵守法律，实行监督。这已经与苏联的规定很不相同，取消了监督的最高性，突出了法律监督性质，是结合中国国情的结果。
2、对于一般监督权的行使，建国之初我们检察机关以及党政领导有比较清醒的认识。认为检察是新机关新工作，需要经过摸索过程，起初只能从刑民事件做起，以期稳扎稳打，逐步推进。必须加强对国家机关、国家工作人员和全体国民守法的监督，使政府的各种法令能够确切的贯彻和实现，切实保障人民的民主权利，密切党和人民群众的联系，以充分发挥广大人民参加国家建设的积极性和创造性。对于监督国家机关和国家工作人员遵守法纪的一般监督制度，在目前只能重点地摸索经验和试行，待取得经验，逐步实行。因此，只习惯于轰轰烈烈的搞大运动的方式，而轻视建立正规的革命法制的必要，是不对的；另方面，不从实际出发，急于追求完备的人民民主法制，也是不对的。
3、检察机关对于行使一般监督权也进行了积极的探索和尝试。《第二届全国检察会议决议》（1954，4，10）中决定，逐步建立一般检察制度，监督政府机关和国家工作人员是否严格遵守法律制度，贯彻执行国家的法律。《高克林关于过去检察工作的总结和今后今后检察工作方针任务的报告》（1954，3，17）中称，几年来各级人民检察署在各项运动和中心工作中，深入实际调查研究有关的违法情况，加以分析，提出意见，供党政领导机关决定方针、端正政策、消除违法的现象的参考，这在实际上就是发挥了一般监督的作用。我们应该总结这一经验，逐步建立一般监督制度。《最高人民检察署党组关于检察业务工作会议情况和今后工作意见向中央的报告》（1955，1，16）中指出，人民检察院的一般监督工作涉及国家的法律、法令等重大问题。而我们目前的经验不够，干部的政策、法律水平不高，因此应采取有重点地慎重进行的方针，摸索经验。人民检察院党组在一般监督中发现有违法的决议、命令和措施的时候，应查明情况，提出意见，请求党委处理；经党委决定需要通过法律程序提出抗议的时候，再提出抗议。《1956-1957检察工作规划》中决定，积极开展一般监督工作，切实地防止和纠正国家机关工作人员在执行国家法律法令中的违法措施和违法行为。作出了具体部署，（一）结合各时期的中心工作，经常地、有重点地深入厂矿、企业单位、农业、手工业、供销合作社和公私合营行业中，检察执行过节的经济法令、劳动法令…等有关法律法令的情况，及时地发现和纠正各种违法措施和违法行为。在一九五六年检察上述各方面的重要违法案件六万件，一九五七年检察九万件。（二）、逐步开展对地方国家机关颁布的决议、命令和措施是否合法的监督工作。在一九五六年，应首先由最高人民检察院和省、市、自治区人民检察院着手进行这一工作。有重点地检察本级国家机关和下级国家机关，主要是县一级国家机关制定的决议、命令和措施等是否与国家的法律、法令相抵触，取得经验，以便于一九五七年开展这一工作。（三）通过研究典型案例，总结经验，进一步研究和解决一般监督工作的任务范围和工作方法，建立一般监督工作的制度。总的说来，建立之初的检察机关对一般监督权的行使保持了审慎的态度，工作方法和思路都比较切合实际、切实可行，应该说为一般监督权的顺利、有效行使打好了一个思想基础，对我们今天的工作也有一定的借鉴意义。
4、对于行使一般监督权过程中遇到的挫折，我国检察机关及其领导也能正确对待。可惜的是，后来国家政治形势发生了变化，肃清“反革命”的政治斗争中不能理智的对待新生的检察制度，对于一般监督权行使中的功过不能辩证的、客观地看待，使得一般监督权以至于整个检察权的正常行使受到了阻碍。《关于召开第四次全国检察会议向中央的报告》（1958，9，6）中，针对外界对从事一般监督工作人员的的批评，高检院作了深刻的自我批评：…这些犯错误的同志，在根本立场上和右派是有原则区别的，但就其思想实质来说，同样是资产阶级思想的反映，在检察机关的性质任务上，离开了专政的前提，片面地强调对于国家机关和工作人员的“一般监督”，片面地强调对于公安、法院等兄弟部门的监督，实际上是把斗争的锋芒转向国家机关和人民内部，放松了打击敌人。在务“虚”的基础上，进一步明确了我国检察制度和检察机关的建设方向：第一、我国的检察机关，是无产阶级专政的武器，…，同时它应该保持“一般监督”的武器，备而待用，以维护国家法律的统一。《最高人民检察院党组务“虚”报告》（1958，9，3）中承认，在搞不搞“一般监督”这个原则问题上，党组负责同志几次传达和贯彻了中央“不能搞一般监督”的指示，但是，他们却三番五次的坚持错误意见。但是，仍然坚持认为，至于一般监督的武器，我们还要保持，平常备而不用，当国家工作人员发生抗拒领导，严重违法的时候，我们在党的指示下，还要拿出这个武器来，从法律上来维护国家法律的统一。可见我们检察机关的领导对于一般监督权的行使还能正确地看待，只是无法主导政局的发展；否则一般监督权不至于被废除，甚至国家的命运也不至于遭受如此重大的挫折。
1958年以后，“左”倾路线日益严重，检察机关的性质已经从专政工具和法律监督机关双重性转变为单纯为无产阶级专政服务的工具。在国家治理方式中，以政策为主，采取群众运动的方式，法律虚无主义盛行，使得检察机关最终被取消，由公安部门代行其专政职权，在这样的政治路线指引下也是顺理成章的。
三、一般法律监督权存废的启示
一项政治制度的建立总由当时的国内政治环境所决定，检察机关的设置和职权的行使当然也不能脱离国内政治条件的限制。一般监督权本身也并不存在一个确定了的应然状态，因而对其进行一概的否定和肯定都是教条的。苏联当初设置检察一般监督权，也是为了维持国家法制的统一，从而巩固多民族国家政权的稳定。而且其检察机关被赋予最高监督权，直属于党的最高机关，这完全就是一种政治上的需要，而这种权力的设置和行使也发挥了预料的效果。列宁曾经指出“这十来个人（检察长）在中央工作，受中央组织局、中央政治局和中央监察委员会这三个党机关的最密切的监督，同它们保持最直接的联系，而这三个党机关是反对地方影响和个人影响的最可靠的保证，而且最后这个机关，即中央监察委员会，它只对党的代表大会负责……显然，在这种条件下，我们就有了过去所设想过的一切保证中最大的保证……反对地方和其他一切的官僚主义，促使全共和国、全联邦真正统一地实行法制。”很明显，在这里列宁没有提出最高国家权力机关监督中央检察权的问题，只是提到由党的三个重要机关对中央检察权进行监督。苏联的检察权被赋予了最高监督的地位，凌驾于其他国家机关之上，以便于维护政权稳定。我国检察机关设立之初没有这么规定，而是赋予其实行人民民主专政和法律监督的双重职能，在一开始就为其发展方向作出了正确的设计，可是后来的政治形势变化改变了这个方向，并使其中途夭折。
我国一般监督权的存废过程，也是各种因素的结果。首先来说，建国初期本身不具备完善的法制，行使法律监督权当然无从说起；其次，政权尚未稳定，没有稳定的政局，执行专政工具职能也是理所当然；再次，检察机关设立不久，无论是执法人员的素质，还是执法经验都尚付厥如，一般监督权的行使效果也自然大打折扣。在对一般监督权存废争执之时，也进行了一定的调研。但调研结果表明，很多地方将一些不属于法律监督的事项，统统纳入了监督的范围，在社会上的影响很坏。关键的是，在当时阶级斗争扩大化的形势下，一切国家权力都为阶级斗争服务，对国家机关实行监督根本不符合那种激进的政治需要，自然就被迫停止。在1982年修宪时，考虑到我国暂不具备实行一般监督的条件，没有作具体规定也是十分合理的。法律把那些严重的违法犯罪行为确定为监督对象，便于维持社会稳定，也便于检察工作逐渐步上正轨。但是以往的失败经历，以及现行法律规定的欠缺，并不能证明现在不具有重新恢复一般监督的可能性和合理性；恰恰相反，更应该充分研究当今以及未来政治、经济、社会情况，法制运行的现状以及检察权行使的状况，为完善检察制度做充分的论证和必要的准备。作为一项制度的确立，应摆脱任何先验的限制，也不应该因为实行中的困难而望而怯步，以至于因噎废食。法律监督权当然包括一般法律监督权，只是这个权力如何分配、如何行使的问题。
如今我国政治生活稳定，经济蓬勃发展，文化事业欣欣向荣，社会建设日益勃兴，中国特色社会主义事业在法治的轨道上运行。顺应这一发展潮流，恢复检察机关的一般法律监督权，有助于巩固和加强中国特色社会主义事业的制度基础，弘扬社会和谐的主旋律，增强社会和谐的强音。
【作者介绍】法学硕士，瑞昌市人民检察院研究室
注释与参考文献
《检察制度参考资料》1980年版，P21
同上，P30
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郝铁川李步云郭道晖．中国当代法律争鸣实录[M]．湖南人民出版社1998年﹒第112页
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