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从“天门事件”审视行政处罚权改革方向
      来源:检察日报  王彦钊   2008年01月21日 14时26分 
   [ 相关资料 ] 　主题分类: 机关事务 
　“行政处罚”相关资料：新闻动态　法规文件　典型案件　论文文献
 
　　１月７日下午，湖北省天门市郊湾坝村，５０多名统一着装的城管执法人员与当地村民发生冲突，将公路堵塞。恰好路过的天门市水利建筑公司总经理魏文华下车用手机进行现场录像，遭城管执法人员群殴致死。这一事件再次引爆了人们对于城管执法合法性的质疑。

　　１月２０日，全国城管（执法）局长联席会议在北京就“天门事件”发表声明，表示城管执法战线的全体同志应当高度重视，深刻反思，查找问题，迅速整改。城管何去何从，我们暂放一边，这一事件暴露的另外一个问题，同样值得关注，那就是：行政处罚权改革是否要坚持、改革该往哪里走。

　　１９９６年１０月１日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权……”由此，行政处罚法确立了相对集中行政处罚权制度。之后，国务院出台一系列文件对此进行了细化。

　　为什么要推行这项改革呢？人们可能对上个世纪８０年代和９０年代“三乱”问题记忆犹新。在城市，行政处罚权分散、政出多门、城市管理多头执法是“三乱”产生的根源之一。相对集中行政处罚权制度就是要解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题。上个世纪９０年代后期启动的城管（执法）局的设立，如今已在全国一半以上的城市推广，市容环境卫生、强拆私搭乱建、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、处罚无照商贩和无证导游等方面的行政处罚权，都归城管（执法）局行使。

　　城市管理的核心，是使城市公共资源能够公平、合理、方便、合法地被公众享用，尽可能让城市不同阶层的市民各得其所。城管执法部门是维系城市和谐的最重要的部门之一。城管出现各种各样的问题，不在制度本身，而在执行。

　　国务院有关文件对行政处

罚设定权、行政处罚主体资格、听证、罚款决定与罚款收缴相分离等都作了明确规定。但是这些规定的落实却难如人意。比如文件规定，“集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员”。而天门市城管局机关有１５名行政编制，属国家公务员，其他执法人员共８０人，均属事业编制；下属的环卫局也是事业编制，现有在编人员１１０人。再如文件规定，“集中行使行政处罚权的行政机关所需经费列入本机关的预算，由本级政府财政全额拨款，不得以收费、罚没收入作为经费来源”。天门市城管采用“罚没款全额返还”这样的事业单位管理方式，要求他们靠权力“找饭吃”——权力一旦与利益挂钩，必将被滥用。

　　其实，在推行集中行政处罚权改革后，也涌现出很多文明执法、和谐城管的典型。比如山东聊城城管在１００多个部门中被评为“百姓口碑最佳单位”；江苏淮安城管成为全国学习的“和谐城管”先进典型。淮安城管执法局局长刘学军说，城市管理的最终目的就是要让百姓得到实惠，如果城市管理让很多人失去了饭碗，老百姓一早买不到油条，吃不到包子，那不叫和谐城管。为此，他们认真处理好“脸皮”与“肚皮”、“繁荣”与“市容”、“法律”与“自律”三个关系，主动为小商小贩搞好服务。几年来累计解决了近２万人的就业谋生问题，使１万多户的家庭生活得到了基本保障。

　　正如有关专家所指出，从全局看，行政处罚权相对集中这个改革方向没有错。即使把城管撤销，其他的行政机关去管理会不会出问题？会不会仍然有这样的冲突？所以问题在于，权力相对集中之后还要健全适当的权力约束机制和监督机制。相对集中行政处罚权必须要有“横向到边、纵向到底”的监督机制作为保证，各城市的城管执法部门不能成为相对独立的“地方部队”，地方纪检、监察、司法等部门应建立对城管部门的监督机制。
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