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财产申报立法遇三大“拦路虎” 出台之路有多远
      来源:法制日报  陈丽平   2008年01月31日 11时53分 
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　　山西省临汾市原副市长苗元礼被开除公职、移交司法；上海市房地局原副局长殷国元被提起公诉；中石化原总经理陈同海被“双开”……在过去的一周里，有关部门对这些落马贪官的处理，让本已炙热的反腐话题再掀热浪。

　　苗元礼被指在分管煤矿期间，共贪污、挪用、受贿700余万元。而此前，民间一度流传其有亿万家财；殷国元被公诉的一项罪名是“巨额财产来源不明罪”；陈同海则因利用职务便利为他人谋取利益，收受钱款数额巨大而受处分。

　　有反腐专家认为，这些事例暴露出一个相同的问题：对领导干部的财产收入缺乏有效的监督。他指出，从民间对苗元礼家财的猜疑到近年来巨额财产来源不明罪的“流行”，都说明目前领导干部的财产并未被置于“阳光”之下。

　　年初，中纪委就为2008年的反腐工作定下了基调：惩防并举、注重预防。反腐专家认为，未雨绸缪、先发制人之举，无疑当属为财产申报立法。

　　实际上，制定财产申报法一直是社会各界的企盼。在2008年反腐风暴即将掀起之时，这一呼声更加强烈。

　　那么，我国财产申报法出台之路还会走多久？记者近日就这一问题采访了有关部门和专家。

　　现行申报制度未见明显成效

　　据悉，制定财产申报法的想法在19年前就已萌芽。

　　早在1989年的全国人民代表大会会议上，就有代表提出尽快制定财产申报法的立法建议。

　　1994年，第八届全国人大常委会将财产收入申报法正式列入五年立法规划，但“由于技术手段无法满足要求等种种原因”，立法工作未能如期完成。

　　1995年5月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，要求这些干部必须申报自己的家庭财产。

　　2000年12月，中央纪委五次会议决定，要在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度。

　　2001年6月15日，中央纪委和中央组织部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》，进一步要求高级干部申报家庭财产。

　　许多人大代表认为，中办、国办的有关规定，由于在设计上存在缺欠，对腐败行为的打击力度十分有限。

　　有关专家也认为，正因为我国目前还没有比较完备的财产申报登记法律制度，有关文件仅仅是一种内部规定，在现实社会生活中并没有收到明显的成效。这些规定在一些地方和部门没有引起重视，有的地方申报成了上交工资条。

　　2007年3月，十届全国人大五次会议期间，张培阳等30位代表提出要求制定家庭财产申报法的议案。议案中说，当前我国反腐败斗争形势严峻，一个很重要的原因就是对政府官员及其家庭财产收入缺乏有效的监督机制。为了有效遏制腐败，促进廉政建设，建议制定国家公务员家庭财产收入申报法。

　　提出同样建议的还有全国人大代表韩德云。他指出，“公务员法是预防公务员腐败的一个重要法律，但其中未规定公务员财产申报的内容。我国也一直未从法律制度上建立起公务员财产申报制度。”

　　然而，全国人大内务司法委员会有关人士近日对此作出的回应是，“目前制定这一法律的时机尚不成熟”。

　　实名制等立法前提尚未形成

　　社会呼吁强烈，为何时机尚不成熟？

　　国家行政学院法学部副主任杨小军教授告诉记者，这是因为，在我国，建立有效的个人财产申报法律制度，尚需3个前提条件。

　　杨小军对3个条件作了详细解释：

　　一是个人财产登记实名制。无论是货币形式还是其他形式的财产，如果不实行实名制，个人财产申报在很大程度上就会成为一种软约束的“道德准则”，个人财产就会以各种名义被分散和隐藏。所以，财产实名制必须从法律上和制度操作上真正建立起来并全面推行。

　　二是必须从制度上和技术上解决个人财产数据的统一问题。无论个人财产是动产还是不动产，是有价证券还是股权投资等，凡是以同一姓名和身份证号码登记的财产，应当都是可以查询和统计的。现在的主要问题，不是有没有登记的问题，而是各个登记系统之间包括同一系统的上下之间“各自为政”。这既有技术层面的问题，也有制度层面的问题。但从制度设计上看，这个问题不是不可以解决的。比如，即便各个子系统之间不能共享一个数据平台，但各子系统最终都能够输入国家建立的最终数据库。

　　三是在法律上划清公职人员财产公开与个人必要隐私的界限。这是一个非常敏感的问题，从道理上讲，公职人员也同样有隐私，包括个人财产等事项。申报个人财产实际上意味着最终会走向公开，二者之间的界限如何分清？如何处理模糊地段的问题？这些问题，应从法律规定上有明确的原则和界限。

　　“所以，总的来看，个人财产申报制度建立的条件，主要还是技术、制度和一定法律层面的问题。”杨小军认为，这些问题，应当是可以解决的，至少从方向和发展来看，不是不可逾越的问题。

　　那么，在时机尚未成熟的情况下，“财产申报”这一反腐利器何时才能为我们所用？

　　“有两个路径可以选择。”杨小军说，一条路是通过立法推动制度和技术上的跟进，建立起公职人员财产申报法；第二条路是先进行制度和技术上的改进升级，再制定公职人员财产申报法。

　　从我国法制建设的经验看，杨小军更赞成第一种路径。

　　他的理由是，制定法律和实行法律的过程，本身就具有很强的推动力。个人财产申报法的制定，在客观上是有阻力存在的。克服和消除这些阻力的一个比较有效的方法，就是通过制定法律来强力推动制度和技术条件的完备。

　　家庭财产也应申报

　　“目前我国进行的领导干部收入申报，主要内容是个人的工资、奖金、礼金等，并非全部收入，更非家庭的全部财产。”全国人大代表韩德云认为，工资、奖金、津贴等本来就在“阳光”下，有章有据可查，难以真正发现问题。因此，在制定公务员财产申报法时，申报内容除了工资，还应包括房产、汽车、存款、债券、债务等。

　　据记者了解，在我国公务人员的个人财产中，“灰色收入”所占比例较大，这也是近年来越来越多的巨额财产来源不明案件产生的社会背景。

　　杨小军对韩德云的观点表示赞同，他说，公务员不仅应该申报个人财产，还应申报家庭财产。因为家庭财产中本身就有公务员个人财产的部分，或者说个人财产就是家庭财产的构成部分，如果没有家庭财产申报，所谓个人财产申报很有可能“徒有虚名”。

　　“另外，从法律制度上看，有必要掌握公务员家庭财产数据情况。”杨小军说，这对公务员的从政行为本身就是有关联的因素。从现实生活看，家庭其他成员名下的财产，很可能成为公务员转移财产的去处。这会成为廉政制度建设中的一块“最短的木板”，从木板效应看，当然要解决好最短的这块木板，否则其制度效果就会大打折扣。

　　韩德云还提出，目前，我国的申报制度操作性的设计也不科学，与国外通常的初任申报、日常申报与离职申报相结合的程序不同，我国仅仅规定了日常申报。申报受理机构只是被动接受申报，无过硬措施进行监督、检查和调查核实，对违反申报要求者并未规定法律责任。

　　“此外，财产申报制度还应该与财产公开相联系，使公务员的收入公之于众，接受监督。”韩德云说，公开的途径有两种：通过官方报纸刊载或者在网络上发布，提供给公民供其索取、查询，从而接受广泛有效的社会监督。

　　“不久的将来，我国如果能以立法的方式确立公务员的财产实名、申报、公开、监督等制度，必将大力推动廉政建设和反腐败工作。”杨小军说，公务员及其家庭的财产暴露在“阳光”之下，腐败也就没有了立足之地。
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