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碍航沉船打捞亟需立法解难题
      来源:法制日报  陈煜儒   2008年01月31日 11时59分 
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　　花光了老本，拼加上高额贷款买来一条货船，船舶却在长江上航行时因不听指挥，触礁沉没了，船主面临破产，没钱打捞沉船。更糟糕的是，沉船碍航，另外一条驳船因撞上此沉船，导致船底破裂，再度沉没。这是前一段时间发生在长江上的沉船事故。

　　碍航沉船影响水上交通已成了困扰海事部门维护水上交通秩序的一个难题，交通部副部长、中国海事局局长徐祖远近日表示，要通过立法解决打捞碍航沉船的难点问题。

　　记者在采访中了解到，目前我国调整沉船打捞的法律法规散见于《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国打捞沉船管理办法》、《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》、《中华人民共和国水污染防治法实施细则》、《沉船沉物打捞单位资质管理规定》等几部法律法规之中，调整船舶污染的打捞清除、碍航物的清除、打捞的性质、资质、打捞费用等法律问题，但原则笼统，操作性差。

　　责任主体存在冲突

　　沉船碍航，必须打捞。谁是强制性打捞沉船的责任主体呢？目前法律规定不明确，而且现有法律法规存在冲突。1月21日对打捞立法颇有研究的烟台打捞局的于滇英在接受记者采访时表示。

　　据介绍，依照《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国沉船打捞办法》之规定，在发生了强制打捞沉船沉物的情况下，被强制的对象(行政相对人)是“沉船沉物的所有人、经营人”；而《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》、《中华人民共和国水污染防治法实施细则》两部法规，则都规定为“强制清除或强制拖航的措施，由此发生的一切费用，由肇事船方承担”。

　　于滇英说，还有一个问题是，现行法律法规要求沉船沉物的责任主体承担无限责任，一旦发生需要清除的沉船沉物海难事故，沉船船东承担着的是清除沉船沉物的无限责任。而我国目前所有涉及打捞沉船沉物的法律法规，既没有关于船舶残骸打捞清除强制保险的规定，也没有关于打捞清除残骸的责任限制规定，并且没有将沉船委付给国家的相关规定。因此，一旦发生需要清除残骸的沉船事故，船舶所有人或者经营人，必将面临着承担沉船事故损失和支付打捞清除费用的双重压力，更为雪上加霜的是，沉船残骸清除责任主体的责任是无限的，哪怕这种清除费用，极有可能数倍地超出打捞起来的沉船沉物价值，也必须要求由沉船的船东或者经营人予以支付，而不允许责任主体限制自己的责任。这种压力对于实力雄厚的大公司自是不成问题，但对于一些弱小公司而言，实则是不堪重负的。由于一些弱小公司事实上不可能承担起打捞清除沉船沉物的无限责任，当发生了重大事故给国家和人民利益造成重大损失的时候，国家也在事实上没有办法向责任主体进行追偿。

　　追偿打捞费用成法律难点

　　打捞沉船不仅作业风险大，而且费用非常昂贵，即使拍卖打捞上来的沉船，有时也难以抵偿打捞费，这无疑加重了国家护理航道的投资成本。一名航道维护人员告诉记者。

　　我国著名海商法专家司玉琢说，不论沉船沉物的责任主体是船东、是船舶的经营人、或者是发生事故的肇事人，当实施了强制打捞措施后，国家主管机关如何向责任主体追偿所发生的费用问题，现行法律法规都没有作出明确规定。

　　“目前在我国存在的强制性打捞、商业性打捞、指令性打捞、救助性打捞四种类型中，现行法律法规没有解决指令性打捞清除的费用负担问题。”于滇英补充说。由于指令性打捞发生于突发的意外事件，是一种应急抢险行为，其行为关系，只存于国家主管部门与执行打捞清除任务之间，而且，这种关系既不同于平等民事主体之间的关系，也不同于政府行政行为与行政相对人之间的关系，但这确切属于政府行为的范畴。当接受国家指令并完成国家指令性打捞清除任务后，如何使完成任务的打捞人，能够得到相应的打捞清除费用补偿，在国家目前没有设立专项基金的情况下，现行国家法律也没有有效解决这一问题的规定。

　　可否向沉船保险人追赔法律不明确

　　目前有许多交通部直属打捞局和海事部门都被沉陷在索要打捞费的诉讼中。打捞完沉船，无人付钱。

　　于滇英说，现行法律法规没有明确可否直接向沉船沉物保险人请求损失赔偿问题。在打捞单位从事海事主管部门要求的关于代为执行打捞清除的任务之前，海事主管部门应当对负有打捞清除的责任人采取相应的费用强制保证措施，海事主管部门也应当先行垫付打捞工程费用。但某些特殊情况下，海事主管部门垫付费用后，因沉船打捞清除责任人无力支付、沉船保险人又不予支付情况下，又因法律法规规定强制打捞的一切费用“由船舶的所有人或者经营人承担”，所以沉船保险人一般拒绝支付打捞清除费用。

　　有专家建议，应建立船舶强制保险制度以保证强制打捞费用得以追偿。目前，国内绝大多数船舶转移船舶打捞清除风险方式，一是由传统上的船东互保协会(P&ICIUB)承保责任险，二是由商业保险公司船舶责任承保，三是部分实力弱小的公司不采取保险的风险自留办法。第三种情况下，一旦发生强制打捞沉船，国家海事主管部门并不能保证所发生的强制打捞费用由被强制人支付，由此导致一方面难以对构成航行安全的船舶进行清除，另一方面事实上极大地影响到了行政执法部门的执法权威性，不能发挥行政强制的应有作用。

　　除此之外，于滇英认为，应建立国家指令性打捞沉船沉物基金。指令性打捞沉船沉物，因为其具有突发性的特点，又对国家政治、经济、文化或者军事方面构成重大影响，因而，清除障碍、消除影响方面的工作，也往往具有紧迫性和快速性的特点，甚至于具有国家机密性的特点，而由此所发生的费用，往往也是巨大而高昂的，非一般责任主体所能够承担。因此，以船舶所有人、经营人、海上石油生产等单位为基金征集对象，建立国家专项基金，以应对国家突发事件是必要的。
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