【内容提要】服务政府是现代政府的角色定位。政府的民主性质决定了政府的服务职能。管制政府是民主政府的职能错位。市场经济要求民主政府实现其服务职能的回归。政府要实现其服务职能，必须转变身份，界定职能范围，把握服务内容、注重服务质效、打破公共物品供给的垄断性。
【关键词】民主政府 服务政府 管制政府 职能回归
一、民主政府演绎服务政府
众所周知，近现代的宪政国家，其政府均具有民主性质。因为其宪法无一例外地确认了人民主权的原则。人民主权，又名主权在民，是指国家的一切权力属于人民，政府行使的权力则来自于人民的授权。人民主权的政治学说是由近代法国的启蒙思想家卢梭所创立的。卢梭从虚构的自然状况出发，认为人类最早生活在自然状况下，那时，人人是平等自由的，都享有与生俱来的权利，但是，随着私有制和财产占有的不平等的出现，人类逐渐陷入奴役和掠夺之中。为了维系原有的自由和平等，人们才自愿相互订立契约，各自让渡出一部分权利给社会，共同组建政府。所以，政府的权力来自于人民，政府必须保障人民的个人权利和自由。否则，人们便有权重订契约，另行组建政府。由于人民主权的政治学说符合人类解放的历史要求，符合社会自由发展的要求，所以，该学说一经提出，便成为资产阶级革命时反对封建专制的有力武器。资产阶级革命胜利后，各国普遍将它写进了一系列的政治宣言和宪法中，并把它作为现代宪法的一项基本原则。马克思主义的经典作家也充分肯定了人民主权的思想。马克思在批判黑格尔的君王主权思想时指出：“人民的主权不是从国王的主权中派生出来的，相反地，国王的主权是以人民的主权为基础的”。[1]
人民主权学说，一方面决定了政府的民主性质，即政府仅仅是以委托人的身份出现的，政府不过是受人民之托，代替人民对国家和社会行使管理的机关，从总体上保护所有的人并具体地保护每一个公民的利益。正如洛克所言：“国家是由人们组成的一个社会，人们组成这个社会仅仅是为了谋求维护和增进公民们自己的利益”，“官长的职责是：公正无私地行使平等的法律，总体上保护所有的人并具体地保护每一个公民属于今生的对这些东西（生命、自由、健康和疾病以及对诸如金钱、生命、房屋、家具等外在物）的所有权”。[2]另一方面，也决定了政府的服务性质。不难想象，民主机关倘若不具有服务这一性质，便不能称之为民主机关，其存在便失去其合理性。正如美国的《独立宣言》和法国的《人权宣言》所宣称的：“为了保障这些权利（生命权、自由权和追求幸福的权利等），所以才在人们中间成立政府……如果遇有任何一种形式的政府变成损害这些目的，那末，人民就有权来改变它或废除它，以建立新的政府”。“任何政治结合的目的都在于保护人的自然的和不可动摇的权利”。
民主政府的服务性质，并不是一个复杂的理论演绎的结果，而是一个显而易见的道理。从民法学里也可以获得更清楚的诠释。民法设定委托制度，明确委托人就是为被委托人服务的。倘若委托人不为被委托人服务，委托关系便失去其存在的意义。委托人正是利用自己的知识和能力为被委托人服务。通过服务，一方面弥补被委托人精力和知识的不足，拓展其活动空间，实现其民事权利，另一方面使被委托人不必事必躬亲，从而有助于降低社会的交易成本。
二、管制政府是民主政府的职能错位
尽管近代以来，许多国家均确立了政府的民主性质，然而，各国政府却仍然在很长时间内保持和传承着一个共同的传统，即管制政府。所谓管制政府就是指政府以管理者和统治者的身份对公民进行管理和制约。[3]在管制行政的作用下，公民只是管理者手中的棋子，被视为行政关系的客体和实现行政管理目标的工具。公民不能对影响自己权利的决定发表任何意见，只能被动地予以接受和服从。通常，在管制行政的作用下，政府演变成巨型政府。政府通常对公民采取不信任的态度，对公民活动的所有领域，都企图进行管理和控制，从而导致政府职能的无所不包。
诚然，管制政府的出现有其历史的必然性。因为古代国家“主权在君”，即国家的一切权力属于君王，人民不过是统治者统治的工具，所以，统治者要实现其阶级统治的职能，就需要对社会全面控制，需要把公民作为实现其行政管理目标的工具。并且，古代社会，生产力不发达，社会财力相对有限，而政府通过管制形式则可以集中有限的财力，发挥其维持国家基本运转的功能。
近代以来，民主政府的确立，从根本上排斥管制政府，要求政府收缩权力，转变方式。鉴于此，19世纪欧美各资本主义国家的权力结构一度由议会主导，并严格执行三权分立制度。政府的职能主要是对内维持秩序，扮演的是亚当?斯密所谓的“守夜人”角色。在经济领域，市民社会主导经济的发展，严禁政府过多干预，国家对经济采取自由主义态度。但进入20世纪以来，情况有了很大的变化。随着工业革命和城市运动的开展，社会管理事务不断扩张，产生了一系列市民社会自身无法解决的问题。比如，经济领域中的私人垄断组织开始形成，市场秩序受垄断集团操纵，客观上对政府提出了调节和控制经济活动的要求。此外，私有经济的无序发展也要求政府制定经济计划，指导私有经济的发展，避免和减少经济危机所造成的经济恐慌；社会领域中需要政府推行社会保障制度，比如，禁止雇佣童工，保证工人最低工资，维持退休工人和失业工人的生活费用，以缓和社会矛盾。为此，一度冷落的政府权力迅速得到扩张。在东亚，由于历史传统的影响，国家政体历来是行政主导，而在上世纪中期开始的现代化进程中，客观上又加剧了行政权的扩张，因为东亚国家的现代化任务既包括欧美早期的工业化、城市化，又包括欧美后期的环境保护，迫使政府在现代化进程中扮演了积极主动的“硬政府”的角色，采用了“政府主导型”的发展模式，国家以政府的政策为主导，迅速推进市场经济的发展。[4]
政府职能范围的扩大和权力的扩张，虽然对推进经济的发展在短时间内有着巨大的作用，但是，这种作用难于持久。因为它从根本上扼杀了民众的积极性和创造性，破坏了经济的自然规律。并且，政府对社会的全面干预也极易侵犯老百姓的权益，给老百姓造成伤害。鉴于此，西方发达国家在20世纪的最后20多年里掀起了政府改革的高潮，要求政府主动转变职能，转变方式，要求服务型政府取代管制型政府。
三、服务政府是市场经济的内在要求
当今世界各国大多确立了市场经济体制。这一选择的结果无疑是基于人类对市场经济相对优越性的认识所致。人类对市场经济的选择其实质不过是对自然经济规律的尊重。市场经济从本质上讲，是一种自主经济。因为市场对资源的配置起到了一个基础性的作用。在市场经济条件下，国家或政府对经济生活不能过多干预。倘若干预过多，必然会束缚生产者的手脚，扼杀生产者的积极性和创造性，室息市场的活力，从而不利于经济的发展（计划经济就是典型的范例）。事实上，通过竞争机制在很大程度上能够实现资源有效配置的目的，因为通过竞争，可以对企业形成经常的压力和动力，促使企业提高劳动生产率，降低生产和交易成本，加快企业自身的生产技术改造。而通过价值规律，则可以使资源得到合理配置，因为价格总是围绕价值波动，这就决定了供需之间的大体平衡。况且，市场经济条件下的市民社会有其独特的作用。一方面，它能充分反映市场主体的利益和要求，另一方面，它能有效地承担社会的诸多职能，并成为政府与市场主体连接的桥梁和纽带。之所以说它能有效地承担社会的诸多职能，是因为市民社会的行业协会和中介服务组织其本身具有自律性、公正性和服务性等特点。行业协会和中介服务组织不同于政府机关，它的生命力源于自身的品质，而不是源于外在附加的力量。没有自律性、公正性和服务性的内在品质，它便难以为继。然而，政府不同，政府是一个垄断组织，缺乏竞争性，要政府自身提供质优价廉的服务，事实上很难做到。而行业协会或中介服务机构却彼此之间存在竞争关系，而他们之间的竞争实质上则是自律性、公正性和服务性之间的竞争。因而，由他们来承担社会的部分职能，为社会提供具体服务，远比政府到位。况且，政府作用的发挥需要足够的财力作保障，而政府的财力又是有限的，当政府的财力入不敷出的时候，政府便无从养活其庞大的官僚机构，从而无力履行它的职能。此外，政治权力过多地进入经济领域，成为权力资本之后，便不可避免地开始寻租活动。而寻租活动所带来的腐败，不仅会造成社会的不公，损害政府的合法性，而且会削弱政府的能力。从管理的规律来看，政府超越其自身的能力，大包大揽，把不应该做也做不好的事情包揽下来，其结果往往是：不能做的事情没有做好，原本能做的事也常常会搞得一团糟，最后是什么事也做不好、做不了。“有所为，有所不为”是现代管理的一条重要规律。市场经济是效率经济，其政府管理理当是高效管理，即以最少的投入获取最大的收益，所以，它更应遵循这一规律。
由市场经济自身的功能以及政府的局限性等，我们不难看出政府的有限性。但是，我们却不能借此否定市场经济条件下政府的作用。因为，市场不是万能的，市民社会同样不能排斥政府的存在。各国经济发展的实践表明，国家对经济生活过多干预，会不利于经济的发展，而国家对经济生活较少干预，采取自由主义，同样不利于经济的发展，因为市场本身无法克服其盲目性、滞后性、软弱性等弱点（自由资本主义时期，国家对经济生活较少干预，对市场放任不管，造成市场的无序，导致资本主义经济危机就是典型的范例）。而中世纪欧洲的发展史同样表明，独立于政府存在的市民社会不可避免地会使国家陷入混乱之中。为此，政府仍需要对经济生活采取必要的干预，仍需要发挥其积极作用。鉴于国家性质的改变和市场本身的不足，政府必须实现其职能的转变，即由管制性政府向服务性政府的转变。市场经济条件下的政府主要是为市场经济提供一个健康有序的发展环境，为市场主体平等参与竞争创造条件，对经济实现宏观调控，从而弥补市场失灵以及在市场触角无力企及的领域发挥政府特有的作用。
四、实现服务政府的应有举措
那么，政府应如何实现其服务职能？借鉴学者们的研究成果，笔者认为：一是要实现政府身份的转变。政府应把自己定位为公共物品的生产者和经营者，应以顾客或市场作为导向，而不再把自己看作是高高在上、指手划脚的统治者，不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构。政府必须把国家、社会、公民作为其服务的“顾客”。只有顾客驱动的政府，才能提供多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。给公民以更多的选择权，让公民有机会来评价政府工作的“顾客驱动”机制无疑是一个推动政府改善工作的良好机制。[5]二是要界定政府的职能范围。政府在公共管理中应当只是制定政策而不是执行政策，即政府只是“掌舵”，而不是“划浆”。“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划浆的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划浆型组织倾向于不惜任何代价来保住他们的行事之道”。[6]政府要给社会创造出最大化的价值，那么它最重要的一种功能就是从客观上进行驾驭和把握，即政府的作用主要是运筹谋划，而不是具体的“管钱管物”。尽管这有悖于行政权原初的属性，但它符合行政权发展的趋势。正如前文所述，现代的行政权主要不是执行阶级统治的职能，因而不再是对社会的全面管制，而是为国家、公民和社会提供一种服务。而服务不一定要政府亲自代劳。对一些不需要政府出面进行管理的社会服务，则放权给一些社会团体或公益组织，让其以社会服务的方式与公众直接打交道，这样不仅能发挥出政府本身所具有的服务作用，而且，通过其他有效的形式和途径还能充分发挥出政府原本发挥不良的服务作用。根据市民社会和市场机制自身的功能，对公民和社会组织能够自主解决的问题，政府不宜介入，对市场机制可以有效解决的问题，政府同样不得介入。只有当市场失灵以及公民和社会组织无力解决的领域，政府才有必要出面解决。即是说“政府的必要性，最多在于社会和文明所不便解决的少量事务”。[7]三是要把握政府的服务内容。政府的服务主要表现为为市场服务、为企业服务、为社会良性行为服务、为公民服务。为市场服务具体表现为：培育市场体系、制定市场规划、维护市场秩序、进行宏观调控、克服市场缺陷等；为企业服务具体表现为统筹规划、掌握政策、提供信息、组织协调、检查监督；为社会良性行为服务具体表现为：注重环境保护、治理污染、维护生态平衡、制定法律和制度以保障公共安全，维护社会公平和正义；为公民服务具体表现为：提供公共产品、保障公民权益等。四是注重政府服务质效。具体说来，应建立政府投入的评价制度。传统的管制行政只注重政府的投入，不注重产出。由于不衡量质效，所以，也很少取得质效，并且在很多情况下，质效越差，得到的投入越多，这不符合现代资源优化配置的原则。现代资源优化配置原则要求投入跟产出成正比。因而需要对政府的投入进行评估。评估的内容主要是政府投入的必要性、有效性、效益性。所谓必要性即是指政府投入是否必需，倘若以后市场竞争机制能够有效调节的，公民或社会服务机构能够提供服务的，则政府不再介入。所谓有效性即政府投入后是否达到了预期的目的。倘若没有达到预期的目的，则政府无需再投入。所谓效益性是指政府投入后收益是否高于成本。根据效益原则的要求，产出只能大于投入，才有继续投入的必要。五是打破公共物品供给的垄断性。众所周知，垄断消减了企业的压力和动力，不利于产品质量的提高，不利于生产技术的更新和服务质量的提高，并且，垄断组织向消费者攫取了高额的利润，从某种程度上讲，垄断坑害了消费者的利益。因此，有必要将竞争机制引入到政府管理领域，取消公共物品供给的垄断性，让更多的私营企业参与到公共服务的供给领域，从而提高供给的质量和效率。
值得说明的是：目前我国的市场机制尚不完善，市民社会尚未发育成熟起来，短时间内要市场和市民社会来承担诸多社会职能，尚不现实，为此，政府需要积极努力，大力完善市场机制，培育市民社会。
【作者介绍】湖南省委党校、湖南行政学院法学教授、科研处长，主要从事宪法学和行政法学研究。
注释与参考文献
[1]马克思、恩格斯全集：第1卷[M].人民出版社，1956.279
[2][英]洛克.论宗教宽容[M].吴之贵译.商务印书馆，1982.5
[3]、[5]李文良等.中国政府职能转变问题的报告[M].中国发展出版社，2003.105、107
[4]王万华.行政程序法研究[M].中国法制出版社，2000.63—64
[6][美]奥斯本、盖布勒.改革政府[M].上海译文出版社，1996.12
[7]潘恩选集[M].马清槐等译.商务印书馆，1981.229—233
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