去年12月，笔者随交通部的一个考察团赴美国考察其港口与航运的立法体制。短短20多天，印象颇深。兹将其政府的港口管理体制作简要介绍。
美国有360多个公共和私人码头，在美国经济发展中起着引擎的作用。在港口的运作中，涉及立法、政府管理机构、港务局、码头经营商等多重主体。随着世界经济一体化，近年来中美贸易及美国与其它国家贸易关系的发展，美国的海洋运输和港口发展很快。美国一些咨询机构预计，到2020年，美国港口的吞吐量较2003年增长一倍。同时，因人们收入水平的提高，服务于旅游业的客舱游船对码头的需求也会大幅度地增长。为此，美国近年来在港口管理的各个方面均加速了制度创新、管理创新和技术创新，并且加强了计划与规划工作，其经验值得我们参考。
一、港口的立法体系
美国是联邦制国家，其立法体制属二级体制。在考察中，我们接触到，过去的几十年中，联邦议会陆续制订了一系列有关港口建设与管理的法令，如1974年的《深水码头法》（Deep water Port Act of 1974），1918年颁布并于1922年修订的《河流与港口法》（River and Port Act of 1922）。上述法律一般不涉及港口的具体运作，主要规范航道的疏浚、港口安全等。
各州的议会也有其各自的港口立法，如加利福尼亚州议会在1920年通过《滩涂法》（Tide land Act of 1020），1970年通过《岸线法》（Coast Act of 1970）。
在港口的立法体系中，值得一提的是美国联邦的海事委员会。作为独立机构，它的职责之一是向国会提出立法和修订法律的建议，解释法律，并依据法律制定相应的条例和规定。
二、港口体制
美国是土地私有化的国家，但海岸线的土地资源属于联邦政府，由联邦政府交由州政府发展港口。州政府成立港务局统一管理和经营港口，或下放给下边的郡、市管理。
联邦政府并不直接参与港口的经营，但它由海岸警备队出面负责航道的疏浚、州或郡、市的港务局配合其工作，例如，它们帮助寻找并确定航道清淤物倾倒地。
美国的港口运作有三种商业模式，分别是地主模式（Landlord Seaport），运营模式（Operator Seaport）和这两者的结合模式（CombinationL and lord/Operator Seaport）。美国有34个公共港口属地主模式，其中包括长滩、洛彬矶、纽约、新泽西、新奥尔良、迈阿密等港务局。这种模式的特点是，基础设施建成后，主要工程的融资通过专门的机构进行，港口作为债券的发行人承担债务，承租码头的运营商向港务局支付租金，自己负担经营的盈亏。运营模式是指港务局自己购买码头运营设备，雇佣员工，直接经营，波士顿等11个港务局实行这种模式。实行混合模式的有休士顿、波特兰等11个港务局。
三、地主港型港务局的机构、职能与运作
港务局是代表州政府对属于联邦政府，用于建设港口的岸线资源和州政府在港口资产进行管理的机构。管理委员会作为港务局的领导机构，其使命主要是，操作港口，发展经济，促进就业，最终达到增加税收，增加消费。
港务局一般由一个委员会管理，委员会的成员确定，有的由州下属之郡或市的选民选出，有的由相应级别管理机构指定。例如长滩港务局，它是由长滩港口委员会进行管理。委员会的五名成员由长滩市长指定，并由市政委员会确认。委员会每界任期6年，每位委员可任1－2期。委员会任命一位行政首脑领导港务局这个350人的机构，贯彻港口政策，管理港口发展。委员会对港口的发展与经营有最终决定权，联邦和州一般不介入港务局内部的运营与管理。
地主型港口一般的理念是，港务局做好建设码头的基础性工作，包括栋梁道路、泊位、航道等，具体的操作由私人运营商来进行，由私人运营商购买装卸机械等进行装卸、仓储、物流等具体操作。港务局依据联邦和州的法律，负责码头的规划、融资、建设，然后出租给码头的运营商。租金收益大部分用于港口的建设。
在这些港口的运作中，马里兰州疏港交通显示出与其它州不同的特点。该州的政府下设运输部，运输部下设港务局和公路局，公路局执行疏港交通职能，疏港车辆进入调整公路，大多不收费。根据该州的规定，所有疏港的汽车均归在公路局的管理之下，多式联运实行统收统支，全部在运输信托基金（Transportation Trust Fund）中核算。其收入包括燃油税等，支出用于燃油、维护和保养公路与车辆、环保等方面。
港务局一般设有会计中心（Accounting Center），其任务是监督承租码头的运营商的财务运作，包括吞吐量、收费标准、应缴税收等。方法是港务局从海关拿到承租码头的运营商的进出口资料，根据事先定好的标准，算出应收的租金。一般说来，企业不敢向海关瞒报，因此，这种计算是可靠的。同时，企业也会定期向港务局提交财务数据。港务局也可以对这两个来源的数据进行比对，从而提高监督的有效性。
在洛杉矶，有洛杉矶港和长滩港这两大世界著名港口，都是由私人运营商进行具体的经营。由于进出只有一条航道，所以极易发生船舶拥挤或航道闲置状况。为此，这两个港口联合成立了一个协调中心（Mari exchange），统一调度靠泊的船舶，提高效率，节约成本，避免碰撞，增进效益。
港务局也存在推销自己的问题。在码头初建或规划伊始，它要寻找运营承包商。港口中码头、仓储、运输、铁路等种类运营商到位，它还要统一组织这些运营商外出招商，以承揽货源，吸引船公司，开始港口的实际运作。
州的法律对岸线有具体的规定，即只能在特定的地点修建码头。港务局据此做出规划，一般不会无限制地发展码头。政府只是以法律为手段对码头的兴建进行宏观的、抽象的管理，不做具体的审批，对特定商品的进出口也不指定具体的港口，对港口的经营体现竞争的原则。
四、海关对港口运作的管理和参与
海关是进出口管理方面的权威机构。“九、一一”前，美国海关着重对进出口贸易进行管理。“九、一一”后，其管理理念转变为，国家安全第一，商业管理第二。
海关进行管理，有几种服务型计划。第一个计划是CTPAT，C代表海关，T代表贸易，P代表合作伙伴，A代表反对，T代表恐怖主义，合起来的意思是“海关贸易合作伙伴反对恐怖主义”。在管理的具体方法上，海关要求商家自己监督自己的供应链，从生产、装船、到仓储等各个环节。对自我监督好的企业，予以奖励，少进行检验。
第二个计划是，提前24小时滚动报港。海关要求船公司在装船前24小时将货物清单电传给美国海关供审核，美国海关认为不能装船的货物，即通知船东不得装船。
第三个计划是，海关要求进口商即货主电传货物清单进行预报关，货物到港后，进行100%的放射性检测，用特殊的机器接收放射性物质的射线，以检测运输的商品中是否含有核武器、脏弹。15%的货柜过X光机检查，3%的货柜开箱检查。
【作者介绍】广东省交通厅港口管理处处长；深圳盐田国际集装箱码头有限公司企业发展部项目经理。
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