听证制度有利于当事人充分行使陈述申辩权,维护自己的合法权益;有助于行政机关依法实施行政处罚,防止和减少错误发生;听证制度有力地体现了处罚与教育相结合的原则,提高了法制意识.但是,听证实践中仍有一些问题值得探讨,听证制度某些方面需进一步改进、完善.
一、职能分离制度不严谨
职能分离是指从事正式听证和行政机关裁决的人员，不能从事与听证和裁决不相容的活动，包括对案件进行追诉的活动以及对追诉事项事先进行调查的活动。听证中的职能分离指听证职能与调查职能相分离。我国职能分离是内部职能分离，如听证主持人由非本案调查人员与本案无利害关系人员担任，体现了职能分离。规定的不够严谨，一个行政机关同时行使调查、追诉、听证和裁决职能，在机关实际工作表面上，由三个不同的部门和人员分别行使，职能分离了。事实上并没有真正职能分离，因为在行政机关内部，案件调查人员与同一处室内部的其他执法人员因案件经常交流经验，互相往来，难免在主持中出现互相照顾的偏私现象。在一定程度上影响听证主持人的独立性，因此，听证主持人独立性是职能分离的具体表现。
二、听证范围相对狭窄
我国《行政处罚法》第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用……当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。”从这一规定可以看出：
(1)行政机关只对作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定时才有可能适用听证程序，而对限制人身自由的行政处罚排除在听证范围之外。对限制人身自由的行政处罚仅限制在《治安管理处罚条例》有关规定，而在行政处罚中却没有体现出其严肃性。
(2)“较大数额”罚款规定不明确。从现有的法律规范来看，行政机关适用罚款时享有较大的自由裁量权，缺乏有效的外在监督制约机制，因此在适用中时容易产生显失公正。
(3)在上述三种行政处罚案件中，当事人要求听证的，才适用听证程序，当事人不要求听证，则不适用听证。这样会造成个别人滥用行政权力现象。
三、听证期限规定的不健全
在《行政处罚法》中，有关听证期限规定限于听证前的准备阶段：一是为针对当事人的义务。即当事人要求听证的，当事人应当在行政机关告知后的3日内提出。二是针对行政机关的告知义务。即行政机关应当在听证的7日前通知当事人举行听证的时间、地点。没有详细规定整个听证运行过程中期限。如缺少行政机关启动听证的受理期限、多次听证期限以及听证笔录送交期限等。为保护行政相对人的合法权益，有必要完善我国行政处罚的听证期限。
四、未建立事后听证
事后听证指在行政机关作出裁决后再举行听证。我国《行政处罚法》只规定了事前听证，要求当事人在行政机关告知后的3日内提出，没有规定事后听证。在实践中，对来不及举行事前听证、情况十分紧急需立即采取措施的案件不适用事前听证，否则就会造成不可弥补的损失。如对涉及重大产品质量案件盲目地采取事前听证，就会给违法犯罪分子以喘息机会，如转移财物、逃跑等，从而造成国家、集体、个人利益的损失，给人民生命健康带来严重威胁。对此类案件，只能适用事后听证的形式。
我国《行政处罚法》首次以法律的形式确立了部分行政处罚中的听证程序，这是我国行政法制建设进程中的巨大进步。但是，随着社会民主的发展，我国行政处罚听证程序服务于广大人民群众，具有真正操作性，建议拟从以下几个方面对我国行政处罚听证程序进行必要的补充和完善。
一、完善职能分离制度
我国《行政处罚法》第42条规定，听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。这一规定要求听证程序实施内部职能分离制。要达到内部职能分离的关键是对听证主持人作以下严格要求。
1、听证主持人产生遵循的原则
(1)听证主持人要有很高素质。首先思想道德要好，有较高的政治素质和高度的责任心、正义感，不利用职务之便谋取私利；有较强心理素质，能够客观公正地对待案件。其次，法律知识十分精通，在听证中涉及到有关法律能够运用自如，尤其对行政执法的专门法律、法规和规章相当熟悉。再次，听证主持人应具备很强的业务能力，业务水平要过硬，综合能力应过强，有周密的逻辑思维能力，这样对案情判断才会准确无误。
(2)听证主持人应该是行政机关中具有相对独立地位的与本案无利害关系的人员。他们不直接参加具体行政执法，又能掌握各部门执法情况。在听证中象法官一样，不偏不倚、执法公正。
(3)听证主持人应该是不直接参与本案调查人员。听证主持人只有为非本案调查人员，才能保证站在客观、公正立场上去调查听证过程。
2、听证主持人应明确自已权限
听证主持人是由行政机关负责指定主持行政处罚案件听证程序的行政人员。听证主持人的权力主要有：
(1)确定听证举行时间、地点，告知当事人有权申请回避的权利及宣布听证会开始。
(2)主持辩论会：
①听取当事人、案件调查人员及代理人就案件的事实、处罚理由和适用依据等进行陈述、申辩和质证。
②根据案件实际情况，拟作出行政处罚的理由和依据进行询问；
③对当事人的合法请求予以满足，使当事人有机会提出一切与本案有关的观点，监督调查人员履行举证责任；
④随时把握听证的目的和主题，防止听证程序离题或延滞；
⑤维护听证秩序，根据情况宣布听证是否中止、结束或延期。
(3)审阅听证笔录。签名或盖章后听证会笔录具有法律文书效力，是行政处罚裁决的依据。
(4)向行政机关负责人提出行政处罚的处理意见。听证主持人不行使裁决权，但可以提出具体的处理意见，由行政机关负责人作出决定。
二、听证程序的适用范围有待进一步扩大
《行政处罚法》第8条规定，行政处罚的种类包括：警告、罚款、没收非法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销执照、行政拘留以及法律法规规定的其他行政处罚。目前我国行政处罚听证程序仅局限于责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款这三项较重的处罚局面。根据行政处罚理论的概括总结，我国的行政处罚分为四种:②一是精神罚，指通过告诫、批评等方式致使当事人遭受精神上、心理上的压力的行政处罚，主要有警告、通报批评等方式；二是财产罚，指通过当事人遭受财产上的损失的方法惩罚当事人的行政处罚，主要有罚款、没收财物等方式；三是能力罚（或称资格罚），指通过中止、剥夺当事人某一资格或从事某一特许行业的能力的方法给予的行政处罚，主要有责令停产停业，暂扣或吊销许可证或执照等方式；四是人身自由罚，指通过剥夺当事人短期人身自由的方法惩处当事人的行政处罚，我国目前只有两种形式即拘留和劳动教养。由此可见，在上述众多的行政处罚种类中我国仅限于责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款三项处罚列入听证范围，对保护相对人利益是不够的。因此当前扩大行政处罚的听证范围就是把行政拘留纳入听证范围。因为行政拘留是行政处罚种类中最严厉的一种，它是限制人身短期自由。应该更审慎、更严肃地对待，但在行政处罚听证程序中却看不到这种谨慎和严肃。为了顺应民主、法制的时代潮流，全面充分地保护当事人人身自由权，有必要将限制人身自由的行政处罚列入听证程序范围。
三、健全听证期限
《行政处罚法》对听证期限未作专门规定，从加快听证周转、提高行政效率角度出发，各行政机关应限定听证期限：建议限定行政机关启动听证的受理期限为当事人提出听证的10日内，使案件在短期时间内尽快受理；限定调查取证的收集期限为启动听证受理的前7日内；明确规定听证审理最多为3次，每次间隔不超过7日；限定听证笔录的送交期限为听证结束后的3日内。一旦限定了上述期限，听证程序的实施周期也随之确定了，防止发生行政机关受理听证程序案件后不通知当事人听证和无限期地拖延听证等现象，抑制听证行为的专横性和任意性，提高执法的透明度。
四、建立事后听证
当前世界上许多国家在实施听证程序之前，并不一概采取事先听证的形式，而是根据不同情况按事先事后两种形式解决。美国作为较早确立听证制度法律规范的国家，率先实行事后听证，而且以事后听证为主、事先听证为补充。我国《行政处罚法》将听证程序仅限于事先听证的范畴，规定的比较单一。在行政执法中常会遇到紧急情况下，需立即执行的行政处罚案件，实施事先听证不现实，不给予听证机会不符合法制要求。如我们在行政执法中打假冒伪劣产品时发现假酒、假饮料，若不及时制止就会给人民生命健康带来严重威胁。新《产品质量法》第49条规定：“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停止生产、销售的产品，并处违法生产、销售生产品（包括已售出和未售出的产品，下同）货值金额等值三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”从保护人民生命健康的角度出发，对涉及重大产品质量案，必须当即执行行政处罚，适用事后听证的形式。我国已加入世界贸易组织，国家在经济贸易上与国际接轨，消除了政府设置的贸易和关税壁垒，实现了贸易自由化，国民经济呈现上升趋势，人民生活水平多数达到了小康水平。但加入世贸组织以后，外国企业要更多进来，商品要更方便进来，然而，更重要是国际通用的市场管理规则要进来，这必将对我国的市场经济法律体系包括公法领域产生极其深刻影响。我国法律制定上要在符合我国国情的基础上逐渐与国际法接轨。为适应世贸组织的需要，学习美国及发达国家的先进经验，建议在行政处罚听行政程序上尽快制定为公共利益和公共安全执行的行政处罚实行事后听证。
【作者介绍】山东省东平县食品药品监督管理局
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